Rester en dehors du business du changement de régime


Par Benjamin Denison − Le 16 juin 2020 − Source War On The Rocks

Wikicommons – Image The Guardian

Lorsque des rapports ont fait surface selon lesquels les forces vénézuéliennes ont capturé deux mercenaires américains menant une incursion armée à Caracas pour renverser le gouvernement Maduro le mois dernier, des images de romans de Tom Clancy, d’espions de la guerre froide et d’actions secrètes me sont immédiatement venues à l’esprit. Cependant, plutôt que de se montrer à la hauteur de la réputation de maîtres espions fictifs comme Jack Ryan, la soi-disant « Baie des cochons » a échoué de façon catastrophique. Alors que l’opposition vénézuélienne, le gouvernement et l’opérateur militaire privé américain Silvercorp pointaient du doigt les commanditaires, le Secrétaire d’État Mike Pompeo assurait au monde que les États-Unis n’avaient aucun rôle direct dans cette opération. Cependant, peu après, le président Donald Trump a affirmé lors d’un point de presse que si les États-Unis avaient joué un rôle direct, il s’agirait davantage de Jack Ryan que de l’échec de Caracas. Mais est-ce vraiment le cas ? Si l’on considère le bilan des changements de régime américains au cours de l’histoire, la réponse est non.

Si le changement de régime clandestin est parfois perçu comme un outil rentable qui génère des avantages politiques, il est généralement infructueux. Plus problématique encore, la tentative de changement de régime clandestin n’est pas un outil gratuit, les succès et les échecs supposés produisant des résultats pires pour les intérêts américains à court et à long terme. Alors que des appels et des débats sur les mérites d’un changement de régime clandestin et de campagnes de pression maximale visant les régimes du Venezuela, de l’Iran et d’autres pays ont lieu tant au sein de l’Administration Trump qu’à l’extérieur de celle-ci, il est impératif de penser aux effets importants à long terme qu’un changement de régime clandestin peut avoir. Ces effets vont au-delà d’une opération clandestine spécifique, et les décideurs politiques devraient examiner comment les concurrents, alliés et adversaires des mêmes pays regardent les actions de changement de régime américain et s’inquiètent de la sécurité de leur propre régime.

Il convient de réfléchir à ce qui s’est passé pour les changements de régime pendant la guerre froide et l’après-guerre froide en particulier. Certains préconisant une nouvelle stratégie de type guerre froide pour contenir les intérêts chinois, Hal Brands a récemment laissé entendre qu’il pourrait être utile que les États-Unis se lancent à nouveau dans des opérations clandestines de changement de régime. Malheureusement pour ses partisans, le changement de régime clandestin ne fait que rendre moins probable la réalisation des objectifs et des intérêts américains. Plutôt que de fournir des solutions rapides et faciles pour renforcer l’influence américaine, il nuit à d’autres moyens dont dispose habilement la politique américaine, à savoir ceux qui aident à maintenir l’ordre international dirigé par les États-Unis. Au lieu de brider la Chine, comme le voudraient les partisans de ce changement de régime, de nouvelles opérations destinées à assurer un changement de régime serviraient simplement à freiner les intérêts américains et à nuire aux objectifs politiques futurs.

L’expérience du changement de régime américain

L’intérêt des Américains pour les opérations de changement de régime existe depuis au moins 1898. Les appels à « leur apprendre à élire des hommes de bien« , selon les termes de Woodrow Wilson, ont conduit à des interventions de changement de régime nominalement dans la poursuite de la stabilité à Cuba, au Mexique, en Haïti, en République Dominicaine, au Nicaragua, au Honduras, au Panama et au Costa Rica. De l’invasion du port de Veracruz pour aider à évincer Victoriano Huerta pendant la révolution mexicaine, à l’occupation de la République Dominicaine pendant huit ans après avoir exigé des réformes constitutionnelles pour réduire la dette publique, les États-Unis ont trouvé diverses raisons de s’engager dans des incursions armées pour forcer le changement de gouvernement dans toute l’Amérique latine.

Cependant, avec la création de la CIA en 1947 et de son Office of Policy Coordination en 1948, les États-Unis se sont tournés vers un changement de régime clandestin pendant la guerre froide pour faire reculer l’influence soviétique dans tout le bloc de l’Est. Ce changement s’est répandu pendant la guerre froide pour combattre les gouvernements perçus comme étant de tendance communiste en Europe, en Asie de l’Est, en Amérique latine, en Afrique et au Moyen-Orient. Les missions non déguisées, comme les missions d’avant la Seconde Guerre mondiale en Amérique latine, sont des interventions armées visant à renverser un gouvernement. Les missions clandestines, en revanche, comprenaient le soutien de coups d’État militaires, l’ingérence dans des élections étrangères et le soutien de groupes dissidents et d’opposition pour aider à renverser des gouvernements étrangers sans intervention militaire spécifique. Cependant, au lieu d’être un dernier recours, les décideurs politiques de la guerre froide considéraient le changement de régime comme plus simple que d’essayer des négociations diplomatiques avec des dirigeants récalcitrants, et comme un moyen de faire pression contre l’influence soviétique partout où ils la voyaient.

Malheureusement, un changement de régime clandestin n’est pas l’outil politique rapide et facile que les décideurs politiques envisagent souvent. Bien qu’il y ait eu quelques succès notables à court terme parmi les plus de 60 tentatives faites pendant la guerre froide, les États-Unis n’ont réussi à remplacer le leadership du pays cible que dans 39 % des cas. Parmi les quelques opérations clandestines de changement de régime que les États-Unis ont menées à bien, la grande majorité des succès ont visé des États qui étaient déjà des alliés des États-Unis, en essayant de les empêcher de rompre ces alliances. Il s’agissait notamment de soutenir secrètement des partis politiques en France et en Italie dans les premières années de la guerre froide afin d’empêcher un réalignement vers des gouvernements plus pro-soviétiques. Ces missions, parmi les premières grandes opérations secrètes entreprises par la CIA nouvellement formée, ont contribué à empêcher les partis communistes, tant en Italie qu’en France, de remporter les élections nationales. Cependant, plutôt que d’imposer de nouveaux gouvernements dans chaque pays, elles ont surtout apporté un soutien aux partis politiques populaires existants pour contrecarrer le financement soviétique des partis communistes, maintenir le statu quo et limiter l’influence soviétique potentielle.

Des échecs « désastreux » et létaux

À l’inverse, les cas où les États-Unis ont essayé de recourir à des actions secrètes pour remplacer des gouvernements non alignés sur les États-Unis étaient beaucoup plus susceptibles d’échouer, comme la tentative désastreuse de renverser le régime Hoxha en Albanie. En 1949, la CIA a commencé à travailler avec les dissidents anticommunistes albanais, créant des opérations de propagande et des émissions de radio contre le régime Hoxha, tout en formant un groupe de dissidents pour qu’ils puissent s’infiltrer à nouveau en Albanie afin d’aider à orchestrer un soulèvement. Si cette opération a échoué en partie parce que les services de renseignement soviétiques ont appris où la CIA allait faire atterrir les dissidents formés en Albanie, permettant ainsi leur capture ou leur mort, l’échec était certain même sans la connaissance de l’opération par les Soviétiques. Presque immédiatement, le manque de connaissance de la CIA sur le régime Hoxha et des dissidents locaux ont été révélés au grand jour. Par exemple, les émissions de radio anticommunistes financées par la CIA ont commencé à être diffusées à 16 heures, heure locale, alors que le régime Hoxha ne mettait l’électricité en service dans le pays qu’à 18 heures. Plus conséquemment, certains des dissidents du Comité national pour une Albanie libre que la CIA a financés, avec lesquels elle s’est associée et qu’elle a formés aux activités paramilitaires, avaient collaboré avec les précédents régimes fascistes que les Italiens et les Allemands avaient mis en place. Ils avaient très peu d’espoir de gagner un soutien populaire chez eux étant donné leur manque de base nationale, même si le régime Hoxha ne les avait pas capturés. Comme le montre l’Albanie, il est difficile d’organiser un soulèvement national contre un gouvernement lorsque la population n’aime pas au moins autant l’alternative. C’est la différence essentielle entre les exemples de la France et de l’Italie d’une part, et de l’Albanie d’autre part : utiliser un soutien clandestin pour empêcher un réalignement [vers des régimes pro-soviétiques] a beaucoup plus de chances de réussir que d’utiliser un changement de régime clandestin pour renverser les gouvernements existants et mettre en selle davantage de dirigeants pro-américains

En examinant de plus près les succès supposés, même si l’opération clandestine a réussi à renverser le dirigeant, elle a rarement produit un résultat politique notable. Comme l’ont constaté Alex Downes et Lindsey O’Rourke, les relations entre le nouveau dirigeant et les États-Unis après le coup d’État sont rarement meilleures que les relations avec le régime renversé. Par exemple, les relations entre les États-Unis et le Sud-Vietnam ne se sont pas améliorées après le coup d’État soutenu par la CIA en 1963 pour renverser le président Ngo Dinh Diem. Au lieu que les nouveaux dirigeants aident les États-Unis à atteindre leurs objectifs au Sud-Vietnam, les luttes intestines n’ont fait qu’affaiblir la capacité du Sud-Vietnam à lutter contre les insurgés communistes et le Nord-Vietnam. Les dirigeants installés aux États-Unis sont confrontés à une pression inhérente entre la tentative de construire une légitimité intérieure et le soutien des objectifs politiques américains. Les dirigeants imposés soit répondent aux souhaits locaux – qui peuvent ou non s’aligner sur les objectifs politiques américains – soit se font renverser eux-mêmes parce qu’ils ne travaillent pas dans le sens des aspirations de la population intérieure.

Outre la détérioration des relations avec les États-Unis, les opérations clandestines de changement de régime entraînent également une plus grande probabilité de guerre civile, davantage de violations des droits de l’homme et un risque accru de déclenchement d’un conflit international. En 1960, la CIA craignait que le Premier Ministre Patrice Lumumba du Congo-Léopoldville (premier nom post-colonial de la République démocratique du Congo) ne soit trop pro-soviétique et ne transforme la nation africaine en communiste. La CIA s’est mise à financer la propagande anti-Lumumba, les activistes et les groupes d’opposition pour tenter d’encourager la chute du Premier Ministre. Cependant, lorsque cela s’est avéré insuffisant pour renverser Lumumba, le chef de l’antenne de la CIA, Lawrence Devlin, a rencontré secrètement le Chef d’État-Major de l’armée, Joseph Mobutu, au moins deux fois pour à la fois encourager un coup d’État contre Lumumba et fournir le financement nécessaire à la réalisation de ce coup d’État. Le jeu de pouvoir de Mobutu a réussi le 14 septembre 1960, lorsque, avec le soutien de la CIA, il est allé à la radio dans la soirée et a annoncé qu’il suspendait le Parlement congolais et que l’armée installerait un nouveau gouvernement de technocrates. Mobutu a déclaré à la radio que Lumumba avait été mis à l’écart de la vie publique, et plus tard dans la semaine, il a rencontré secrètement Devlin pour discuter de l’arrestation de Lumumba, des personnes à nommer aux postes ministériels et de la façon de contribuer à créer une légitimité pour cimenter le coup d’État. Les forces de Mobutu ont capturé Lumumba plus tard dans l’année, et l’ont tué pour empêcher son retour au pouvoir. Bien que ce fut un succès pour la CIA au sens le plus étroit du terme – elle a écarté le dirigeant pro-soviétique qu’elle craignait – à sa place, le régime répressif de Mobutu a pris le pouvoir et la crise du Congo a persisté pendant cinq années supplémentaires, avec de multiples guerres civiles qui ont fait environ 100 000 victimes.

L’instabilité résultant d’un changement de régime clandestin peut souvent se transformer en une longue intervention que les décideurs politiques n’ont jamais voulue ou planifiée. C’est ce qui s’est produit au Sud-Vietnam après le coup d’État de Diem, lorsqu’une plus grande instabilité dans le Sud a conduit à une escalade du soutien américain. Une fois que le général Duong Van Minh ait tué Diem, la nouvelle junte dirigée par le général Minh n’a pas stabilisé le Sud-Vietnam comme on l’espérait, et il semble que chaque jour, différentes factions de l’armée sud-vietnamienne aient menacé d’orchestrer des contre-coups d’État pour accroître leur propre pouvoir. Le Président américain Lyndon B. Johnson ayant réalisé la nécessité d’un État sud-vietnamien compétent et stable pour atteindre les objectifs américains, il s’est tourné vers une politique d’« américanisation » qui a accru l’implication américaine dans la guerre et a conduit à un plus grand engagement pour reconstruire l’État sud-vietnamien. La conviction qu’un coup d’État pour renverser Diem serait la voie la plus facile pour réussir au Sud-Vietnam a donc créé les conditions qui ont nécessité l’augmentation de l’engagement américain dans la guerre du Vietnam.

L’histoire têtue des échecs du changement de régime

S’engager dans un changement de régime clandestin a de graves conséquences à court terme. Toutefois, les effets globaux à long terme, qui entraînent des coûts importants pour les intérêts américains et qui dépassent de loin les avantages à court terme, sont moins souvent discutés. Lorsque la politique étrangère américaine au sens large est associée à un changement de régime, les acteurs étrangers se méfient beaucoup plus de l’influence américaine.

Par exemple, Brands soutient que le coup d’État soutenu par les États-Unis en Iran en 1953 pour renverser le Premier Ministre Mohammad Mossadegh en valait la peine parce qu’il a permis au Shah de gouverner pendant 25 ans, sa politique soutenant généralement les intérêts américains. Cela occulte la vision à long terme : le parrainage du coup d’État par l’Amérique a favorisé un sentiment anti-américain plus fort, qui a contribué à la révolution de 1979 renversant le Shah ainsi qu’au soutien d’une action armée contre les intérêts américains, intervenue par la suite. Des décennies plus tard, les appels continus au changement de régime et la « pression maximale » contre le régime iranien ont encore contribué à la détermination iranienne à poursuivre une capacité nucléaire pour défendre le régime contre les opérations américaines. Plutôt que d’aider les intérêts américains, la vision à long terme du coup d’État soutenu par la CIA en Iran montre qu’il a plutôt contribué à 41 ans de tensions et de conflits.

Plus problématique encore pour l’appareil d’État américain au sens large, la poursuite du changement de régime a conduit à des accusations constantes selon lesquelles la promotion de la démocratie, l’aide humanitaire et les programmes de soutien à la société civile ne sont que des chevaux de Troie. Ces programmes ont fait l’objet de restrictions ou ont été rejetés par la Russie, la Chine, l’Égypte, le Venezuela, la Hongrie et d’autres pays par crainte qu’ils n’organisent un changement de régime. En effet, la crainte d’être étiquetées comme des agents américains a conduit les organisations de promotion de la démocratie à adapter leur aide à la société civile locale et aux organisations non gouvernementales pour éviter de contrarier les dirigeants autoritaires et d’être obligées d’arrêter leur travail.

Ces préoccupations nuisent aux organisations américaines qui œuvrent à la promotion des droits de l’homme, au respect de la société civile, à l’aide humanitaire, etc. Cependant, les personnes les plus touchées sont les militants locaux, les bâtisseurs de la démocratie et les organisations de la société civile qui sont ensuite mises dans le même sac et soupçonnés d’aider les efforts de changement du régime américain. Au lieu de se concentrer sur leurs objectifs stricto sensu, ils sont contraints de faire face à de telles accusations. L’incapacité des États-Unis à envoyer des signaux clairs indiquant qu’ils ne sont pas intéressés par le renversement de gouvernements étrangers accroît les craintes des dirigeants étrangers pour leur propre sécurité. Au lieu d’aider à faire la distinction entre le travail de promotion de la démocratie et le changement de régime, le gouvernement américain appelle à des campagnes de pression maximale visant directement les régimes qu’il n’aime pas, et soutient que des activités clandestines de changement de régime devraient être menées lorsque cela est possible.

Cela crée une croyance persistante que la possibilité d’un coup d’État se cache dans tous les outils de la politique étrangère américaine, ce qui nuit aux intérêts américains et renforce le pouvoir des concurrents. Par exemple, la Russie et la Chine ont déclaré qu’elles considéraient l’intérêt américain pour un changement de régime comme une menace contre laquelle elles devaient se défendre. Il est vrai que le fait de gonfler la menace d’une ingérence américaine dans la politique locale peut avoir des avantages sur le plan intérieur. Mais la façon dont la Russie et la Chine ont opéré aux Nations Unies, la façon dont leurs armées ont intégré les menaces à la sécurité du régime dans leurs stratégies militaires et les actions entreprises au cours de la dernière décennie montrent qu’elles prennent au sérieux les menaces américaines contre la sécurité de leur régime. Lorsque chaque bras de la politique américaine est associé à un changement de régime, cela implique une menace réelle quant à l’efficacité de tout moyen disponible pour poursuivre la promotion des intérêts américains à l’étranger.

Laisser l’histoire derrière soi

Aujourd’hui, on craint que la Chine ne soit également intéressée à essayer d’acquérir plus d’influence par des actions clandestines, comme l’ont fait les États-Unis et la Russie dans le passé. Il y a déjà eu des preuves que la Chine a tenté des opérations clandestines pour accroître le sentiment pro-Chine parmi les gouvernements alliés des États-Unis. Toutefois, revenir à la stratégie de la guerre froide consistant à déjouer les tentatives de changement de régime déguisées n’est pas la réponse à ce défi. Cela ne ferait qu’accroître l’instabilité internationale, repousser les alliés potentiels plus loin et ne produirait aucun gain politique significatif. Cela ne ferait qu’accroître les tensions et aurait des conséquences à long terme difficiles à réparer pour l’appareil d’État américain.

Les États-Unis devraient plutôt s’abstenir de parrainer des coups d’État étrangers et s’engager à ne pas utiliser les outils de l’art politique – tels que le soutien aux organisations non gouvernementales, les programmes d’aide et les sanctions économiques – à des fins de changement de régime. Accepter davantage de demandeurs d’asile, soutenir les groupes de la société civile sans aide dissimulée et se concentrer sur le soutien des alliés par la coopération seraient des outils plus efficaces que l’action clandestine. Cela ne veut pas dire que les futures opérations clandestines chinoises devraient rester impunies, mais la réponse ne devrait pas être des actions similaires qui ne favorisent pas les intérêts américains. Les tentatives de changement de régime en spirale ne font qu’encourager les Chinois à considérer la politique étrangère américaine comme une menace pour leur propre sécurité contre laquelle il faut se défendre à tout prix.

Alors que les décideurs politiques américains réfléchissent à l’avenir post-COVID-19, et que certains semblent vouloir davantage de concurrence avec la Chine, ils devraient résister à l’envie de considérer les opérations secrètes de changement de régime à l’époque de la guerre froide comme des outils productifs pour étendre l’influence américaine. Au lieu de cela, adopter une vision à long terme aiderait à préserver l’utilité des divers outils de la politique américaine et le soutien à la démocratie à l’avenir. Saper les grandes lignes de la politique étrangère américaine dans le but de rechercher des victoires à court terme par un changement de régime clandestin est une folie que les décideurs politiques devraient laisser aux intrigues fictives de Jack Ryan et aux histoires de la guerre froide.

Benjamin Denison

Benjamin Denison est chercheur postdoctoral au Centre d’études stratégiques de la Fletcher School of Law and Diplomacy, à l’université Tufts. Auparavant, il était chercheur en politique étrangère et sécurité internationale des États-Unis au Dickey Center for International Understanding du Dartmouth College. Il a obtenu son doctorat en sciences politiques à l’université de Notre Dame.

Traduit par Michel, relu par Wayan pour le Saker Francophone

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