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Par Jana Puglierin et Jeremy Shapiro – Le 4 avril 2023 – Source European Council of Foreign Relations

Résumé

L’invasion de l’Ukraine par la Russie a révélé la profonde dépendance des Européens à l’égard des États-Unis pour leur sécurité, malgré les efforts de l’UE pour parvenir à une « autonomie stratégique« .

Au cours de la dernière décennie, l’UE est devenue relativement moins puissante que l’Amérique, que ce soit sur le plan économique, technologique ou militaire.

En outre, les Européens ne parviennent toujours pas à s’entendre sur les questions stratégiques cruciales qui se posent à eux et attendent de Washington qu’il prenne la direction des opérations.

Pendant la guerre froide, l’Europe était au centre de la compétition entre les superpuissances. Aujourd’hui, les États-Unis attendent de l’UE et du Royaume-Uni qu’ils se rangent derrière leur stratégie à l’égard de la Chine et utiliseront leur position de leader pour s’assurer de ce résultat.

Il n’est pas judicieux pour les deux parties que l’Europe devienne un vassal des États-Unis. Les Européens peuvent devenir une partie plus forte et plus indépendante de l’alliance atlantique en développant une capacité indépendante de soutien à l’Ukraine et en acquérant de plus grandes capacités militaires.

Introduction

La question de l’envoi de chars Leopard 2 à l’Ukraine a agité la politique allemande et européenne pendant des mois. L’Occident s’était collectivement engagé à soutenir l’Ukraine dans sa guerre contre la Russie. L’Ukraine a déclaré qu’elle avait besoin de chars occidentaux – et les Léopards fabriqués en Allemagne étaient les chars qui répondaient le mieux à ses besoins. Le gouvernement de Berlin n’était pas vraiment en désaccord. Mais il s’est inquiété de l’escalade et de la réaction de Moscou, notamment en raison de l’histoire troublée de l’Allemagne avec la Russie, et a donc refusé d’agir en premier. « Nous agissons toujours avec nos alliés et nos amis« , a insisté le chancelier allemand, Olaf Scholz. « Nous n’agissons jamais seuls. »

Ce qui est curieux, c’est que personne ne demandait à l’Allemagne d’agir seule. La Grande-Bretagne avait déjà annoncé qu’elle enverrait 14 de ses chars de combat Challenger en Ukraine. Les gouvernements polonais et finlandais avaient publiquement indiqué qu’ils étaient prêts à fournir des chars Leopard 2 en collaboration avec d’autres alliés. Le Parlement européen avait voté en faveur d’une initiative de l’UE à cet égard en octobre 2022. Les États-Unis, la France et l’Allemagne elle-même s’étaient déjà engagés à envoyer des véhicules de combat d’infanterie en Ukraine, un système d’armes que le profane ne peut même pas distinguer des chars. Plus généralement, la question du Leopard s’est inscrite dans un contexte où l’Occident, y compris l’Allemagne et les États-Unis, avait déjà fourni des dizaines de milliards de dollars d’équipements militaires à l’Ukraine, dont une grande partie était déjà très meurtrière pour les Russes.

Mais « seul » avait une signification très spécifique pour Scholz. Il n’était pas disposé à envoyer des chars Leopard 2 à l’Ukraine si les États-Unis n’envoyaient pas également leur propre char de combat principal, le M1 Abrams. Il ne suffisait pas que d’autres partenaires envoient des chars ou que les États-Unis envoient d’autres armes. Comme un enfant effrayé dans une pièce remplie d’étrangers, l’Allemagne se sentait seule si l’oncle Sam ne lui tenait pas la main.

Dans l’intérêt de l’unité des alliés, les États-Unis sont finalement intervenus et ont accepté de fournir 31 chars Abrams à l’Ukraine, malgré leur conviction maintes fois exprimée que les Abrams n’avaient guère de sens militaire pour l’Ukraine. N’étant plus « seul« , le gouvernement allemand a approuvé l’exportation et le transfert de Léopards à l’Ukraine. Une fois de plus, le leadership américain a permis à l’alliance de résoudre un différend interallié. D’ici quelques mois, cet épisode sera probablement oublié par tous, à l’exception de quelques spécialistes transatlantiques de la défense.

Cela ne devrait pas être ainsi. Cet épisode soulève des questions plus fondamentales sur l’alliance atlantique que la simple question du système d’armement à envoyer en Ukraine. Pourquoi le dirigeant du pays le plus puissant d’Europe pense-t-il qu’il est seul et sans défense s’il n’agit pas de concert avec les États-Unis ? Pourquoi, alors qu’une guerre se déroule sur le continent européen, le leadership des États-Unis reste-t-il nécessaire pour résoudre les différends interalliés, même mineurs ? Il y a quelques années à peine, abasourdis par l’entrée de Donald Trump à la Maison Blanche, les Européens semblaient prêts à prendre le contrôle de leur propre destin face à une Amérique distraite et politiquement peu fiable. Mais lorsque la crise suivante est survenue, les États-Unis et les gouvernements européens se sont repliés sur les anciens modèles de leadership des alliances. L’Europe, comme l’a vivement déploré Josep Borrell, haut représentant de l’UE pour les affaires étrangères, avant l’invasion russe, n’est pas vraiment à la table des négociations lorsqu’il s’agit de gérer la crise russo-ukrainienne. Elle s’est au contraire engagée dans un processus de vassalisation.

Cet article examine les raisons du retour en force du leadership américain en Europe, s’il survivra à la guerre en Ukraine et ce que le retour de l’Amérique en Europe signifie pour l’avenir de l’alliance transatlantique et des États membres de l’Union européenne.

La cause immédiate était, bien sûr, l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Mais la réponse la plus profonde réside dans la structure des relations transatlantiques et les divisions internes entre les États membres de l’UE. La guerre en Ukraine n’a pas modifié la trajectoire fondamentale de la politique étrangère des États-Unis – qui s’oriente vers le Pacifique – ni les profondes divisions internes sur la question de savoir s’il faut continuer à investir dans la défense de l’Europe. Pour survivre et prospérer à long terme, l’alliance atlantique a toujours besoin d’un pilier européen qui soit à la fois militairement capable et politiquement indépendant. Mais la réponse de l’alliance à la guerre en Ukraine a rendu ce type d’équilibre beaucoup plus difficile à atteindre. Ce document présente donc des idées sur la manière dont les décideurs politiques européens et américains peuvent, pendant et après la guerre en Ukraine, construire une alliance plus équilibrée et donc plus durable.

L’américanisation de l’Europe

Dans ce qui semble aujourd’hui un passé lointain (l’administration Trump), l’avenir de l’alliance semblait très différent. La politique étrangère des États-Unis était axée sur la Chine et Trump flirtait avec la Russie et menaçait d’abandonner les alliés européens de l’Amérique. Les décideurs politiques européens ont commencé à parler de « souveraineté » et d' »autonomie » comme de mécanismes permettant d’établir leur indépendance vis-à-vis d’un allié américain de plus en plus capricieux.

Comme toujours, c’est en France et dans les institutions européennes que les voix se sont le plus fait entendre, mais elles ont également résonné dans des bastions traditionnellement atlantistes tels que l’Allemagne, les Pays-Bas et même parfois l’Europe de l’Est. « L’époque« , déclarait la chancelière Angela Merkel lors d’un meeting de campagne en 2017, « où nous pouvions nous reposer entièrement sur les autres est, dans une certaine mesure, révolue. »

Cette large prise de conscience en Europe reflétait, en premier lieu, le choc provoqué par les frasques de Trump et sa rhétorique anti-alliée. Mais elle exprimait également un point de vue sobre selon lequel, même au-delà des idiosyncrasies de Trump, la politique étrangère des États-Unis s’orientait stratégiquement vers l’Asie, tandis que la politique intérieure américaine dérivait vers l’égocentrisme. Cela n’augurait rien de bon pour l’engagement américain en matière de sécurité en Europe.

En 2019, la nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a formé une nouvelle « Commission géopolitique » et s’est engagée à faire de l’UE un acteur indépendant dans les affaires mondiales. « Ma Commission » a-t-elle promis lors de sa présentation au Parlement européen en 2019, « n’aura pas peur de parler le langage de la confiance. Mais ce sera à notre manière, la manière européenne. C’est la Commission géopolitique que j’ai à l’esprit et dont l’Europe a besoin de toute urgence. » (D’un point de vue rhétorique, les dirigeants politiques de Bruxelles, Paris et Berlin avaient adhéré à l’idée que les Européens devaient être capables de mener la réponse aux crises dans leur région. Mais il ne s’est pas passé grand-chose pour transformer cette idée en action concrète.)

L’invasion russe à grande échelle de l’Ukraine en février 2022 a fait plus que remettre en question cette idée. Elle a montré qu’elle était presque entièrement vide. La forte réaction des États-Unis et l’accueil réservé à cette réaction dans l’ensemble de l’UE ont ramené l’alliance à son mode traditionnel de l’époque de la guerre froide. Comme pendant de nombreuses crises de la guerre froide, les États-Unis prenaient l’initiative et fournissaient la plus grande partie des ressources. Ils se contentaient de demander à leurs alliés européens d’acquiescer politiquement et de contribuer militairement et financièrement à une stratégie dirigée par les États-Unis. Les disputes entre alliés, comme dans l’épisode des léopards, portaient sur l’ampleur de ces contributions. Les décisions stratégiques sont toutes prises à Washington. Pour l’instant, aucun gouvernement de l’UE, même la France traditionnellement indépendante, ne s’oppose à ce retour au leadership américain traditionnel. Au contraire, la plupart d’entre eux l’acceptent et cherchent même à s’assurer qu’il se poursuivra au-delà de la guerre en Ukraine. [Seule la Hongrie traîne des pieds et subit la punition pour cette attitude réfractaire, NdT]

D’un certain point de vue, cela n’est pas surprenant. Les nations européennes ne sont actuellement pas en mesure de se défendre elles-mêmes et n’ont donc d’autre choix que de s’en remettre aux États-Unis en cas de crise. Mais cette observation ne fait que soulever la question. Il s’agit de pays riches et avancés, dont les problèmes de sécurité sont reconnus et qui sont de plus en plus conscients que continuer à dépendre des États-Unis comporte des risques à long terme. Alors pourquoi restent-ils si incapables de formuler leur propre réponse aux crises dans leur voisinage ?

Il y a deux causes fondamentales. Toute l’attention portée au déclin de l’Amérique par rapport à la Chine et les récents bouleversements de la politique intérieure américaine ont occulté une tendance clé de l’alliance transatlantique au cours des 15 dernières années. Depuis la crise financière de 2008, les États-Unis sont devenus de plus en plus puissants par rapport à leurs alliés européens. La relation transatlantique n’est pas devenue plus équilibrée, mais davantage dominée par les États-Unis. Le manque d’action des Européens dans la crise russo-ukrainienne découle de ce déséquilibre croissant des pouvoirs au sein de l’alliance occidentale. Sous l’administration Biden, les États-Unis sont de plus en plus disposés à exercer cette influence croissante.

La deuxième cause est que les Européens ne sont pas parvenus à un consensus sur ce que devrait être une plus grande souveraineté stratégique, sur la manière de s’organiser pour y parvenir, sur l’identité des décideurs en cas de crise et sur la manière de répartir les coûts. Plus profondément, les nations européennes ne sont pas d’accord sur ce qu’il faut faire et ne se font pas suffisamment confiance pour parvenir à des compromis sur ces questions. Dans ce contexte, les Européens ne peuvent pas savoir ce qu’ils feraient avec une plus grande autonomie ou comment ils pourraient se différencier de l’Amérique parce qu’ils n’ont pas le processus ou la capacité de décider de leurs propres politiques. Le leadership américain reste nécessaire en Europe parce que les Européens restent incapables de se diriger eux-mêmes.

L’article examine maintenant ces facteurs tour à tour.

Le déclin relatif de l’Europe

La domination croissante des États-Unis au sein de l’alliance atlantique est évidente dans pratiquement tous les domaines de la puissance nationale. Sur la base de la mesure la plus grossière du PIB, les États-Unis ont considérablement dépassé l’UE et le Royaume-Uni réunis au cours des 15 dernières années. En 2008, l’économie de l’UE était légèrement supérieure à celle des États-Unis : 16 200 milliards de dollars contre 14 700 milliards de dollars. En 2022, l’économie américaine a atteint 25 000 milliards de dollars, alors que l’UE et le Royaume-Uni réunis n’avaient atteint que 19 800 milliards de dollars. L’économie américaine est aujourd’hui plus importante de près d’un tiers. Elle dépasse de plus de 50 % celle de l’UE sans le Royaume-Uni.

Bien sûr, la taille économique ne fait pas tout lorsqu’il s’agit de pouvoir. Mais l’Europe prend également du retard sur la plupart des autres indicateurs de puissance.

Ce différentiel de croissance a coïncidé – là encore, contrairement aux prévisions – avec une augmentation de l’utilisation mondiale du dollar par rapport à l’euro. Selon l’enquête triennale la plus récente de la Banque des règlements internationaux, le dollar américain a été acheté ou vendu dans environ 88 % des transactions de change mondiales en avril 2022. Cette part est restée stable au cours des 20 dernières années. En revanche, l’euro a été acheté ou vendu dans 31 % des transactions, ce qui représente une baisse par rapport au pic de 39 % atteint en 2010. Le dollar a également conservé sa position de première monnaie de réserve mondiale, représentant environ 60 % des réserves de change officielles, contre seulement 21 % pour l’euro. Les États-Unis ont profité de la domination continue de leur monnaie pour acquérir une capacité toujours plus grande d’imposer des sanctions financières à leurs ennemis comme à leurs alliés, sans vraiment avoir besoin de la coopération de qui que ce soit. La Russie et la Chine luttent contre cette capacité, avec un certain succès, mais les Européens l’ont pour la plupart acceptée.

La domination technologique américaine sur l’Europe s’est également accrue. Les grandes entreprises technologiques américaines – les « Big Five« , Alphabet (Google), Amazon, Apple, Meta (Facebook) et Microsoft – sont désormais sur le point de dominer le paysage technologique en Europe comme elles le font aux États-Unis. Les Européens tentent d’utiliser la politique de la concurrence pour contrer cette domination, par exemple en infligeant à Google une amende de près de 2,5 milliards d’euros pour avoir abusé de sa position dominante dans les moteurs de recherche. Mais, contrairement aux Chinois, ils n’ont pas été en mesure de développer des alternatives locales – ces efforts semblent donc voués à l’échec. En conséquence, de nouveaux développements tels que l’intelligence artificielle semblent devoir renforcer la domination technologique des États-Unis sur l’Europe. L' »effet Bruxelles« , qui met l’accent sur le pouvoir réglementaire de l’UE, perd également de son impact lorsque les Européens sont à la traîne dans le domaine technologique.

Depuis 2008, les Européens ont également subi une perte spectaculaire de leur puissance militaire par rapport aux États-Unis. L’augmentation des dépenses militaires européennes après l’invasion russe de l’Ukraine en 2014 masque parfois cette tendance. Mais, bien sûr, toute puissance est relative : comme les dépenses militaires en Europe ont augmenté nettement moins que celles des États-Unis, l’Europe s’est retrouvée encore plus à la traîne. Entre 2008 et 2021, les dépenses militaires américaines sont passées de 656 à 801 milliards de dollars. Au cours de la même période, les dépenses militaires de l’UE27 et du Royaume-Uni n’ont augmenté que de 303 à 325 milliards de dollars [1]. Pire encore, les dépenses américaines en matière de nouvelles technologies de défense restent plus de sept fois supérieures à celles de tous les États membres de l’UE réunis.

Bien entendu, les dépenses militaires ne sont qu’une mesure approximative de la puissance militaire. Mais l’approche divisée de l’Europe à l’égard de ces dépenses signifie que même ces chiffres surestiment probablement la puissance européenne. Les Européens collaborent à peine pour dépenser leur budget relativement modeste, qui reste donc inefficace. Les États membres de l’UE n’ont pas respecté l’engagement pris en 2017 de dépenser au moins 35 % de leur budget d’acquisition d’équipements en coopération les uns avec les autres. Ce chiffre ne sera que de 18 % en 2021.

Pire encore, ces mesures brutes de la puissance sous-estiment en réalité la faiblesse de l’Europe, qui est exacerbée par des divisions chroniques. Lorsque le traité de Lisbonne est entré en vigueur en 2009, il semblait annoncer une nouvelle capacité des Européens à forger une politique étrangère commune et à exploiter la force latente de ce qui était alors la plus grande économie du monde. Mais les institutions du traité de Lisbonne, en particulier le Service européen pour l’action extérieure et le poste occupé par Borrell, n’ont pas réussi à aplanir les divergences internes de l’UE en matière de politique étrangère.

Malgré toutes ses ambitions géopolitiques, l’UE reste incapable de formuler une politique étrangère et de sécurité commune. Au lieu de cela, la crise financière a divisé le nord et le sud, la crise migratoire et la guerre en Ukraine ont divisé l’est et l’ouest, et le Brexit a divisé le Royaume-Uni et pratiquement tout le monde. En particulier, la perte de la Grande-Bretagne, deuxième puissance économique et militaire de l’UE, a porté un coup sérieux au prestige de l’UE et à sa capacité d’exercer une influence géopolitique.

Pour toutes ces raisons, la domination des États-Unis au sein de l’alliance s’est accrue au cours des quinze dernières années. Et la puissance est importante. Le poids croissant des États-Unis dans les relations signifie que les Européens se sentent de plus en plus incapables d’agir et que les Américains s’intéressent de moins en moins à ce que les Européens pensent des questions de sécurité – même si cela est actuellement masqué par la politique de l’administration Biden qui consiste à dire « pas de soucis, nous vous couvrons » en ce qui concerne la guerre.

Les conséquences de cette faiblesse

L’invasion russe de l’Ukraine en février 2022 est donc survenue à un moment de grave faiblesse géopolitique européenne. Comme les administrations Obama et Trump avant elle, l’administration Biden avait fortement indiqué qu’elle avait l’intention de concentrer l’attention et les ressources de sa politique étrangère sur l’Asie de l’Est. Au cours de sa première année d’existence, elle a largement réussi à maintenir ce cap. Elle a retiré les forces américaines d’Afghanistan sans coordination avec ses alliés européens et a conclu l’accord « AUKUS« , un nouveau pacte de défense majeur et un accord sur les sous-marins avec l’Australie, même au prix de l’aliénation de la France.

Mais lorsque les services de renseignement américains ont détecté le renforcement des troupes russes le long de la frontière ukrainienne à l’automne 2021, les décideurs politiques américains ont rapidement compris qu’une réponse énergique et unifiée nécessitait le leadership des États-Unis. Ce sont les États-Unis qui ont fourni des renseignements sur les intentions du Kremlin et qui ont mis en garde contre l’invasion à venir, se heurtant souvent au scepticisme de l’Europe. Ce sont les États-Unis qui ont façonné la plupart des sanctions occidentales à l’encontre de la Russie, en particulier les mesures visant sa banque centrale. Bien sûr, sans le respect des règles par l’Europe, les sanctions seraient moins puissantes. Mais c’est le dollar américain et le contrôle américain du système financier international qui ont donné aux sanctions leur mordant.

La réaction des États-Unis a en fait interrompu et même inversé l’intention déclarée de l’administration Biden de se concentrer sur l’Asie. Ainsi, malgré les tensions accrues avec la Chine au sujet de Taïwan, la Commission d’examen de l’économie et de la sécurité des États-Unis et de la Chine concluait en novembre 2022 que « le détournement des stocks existants d’armes et de munitions vers l’Ukraine … a exacerbé un retard considérable dans la livraison d’armes dont la vente à Taïwan avait déjà été approuvée, sapant l’état de préparation de l’île« .

Ainsi, les États-Unis ont dépassé tous les États membres de l’UE réunis pour fournir une aide militaire et humanitaire à l’Ukraine, et ont également accepté de remplacer de nombreux systèmes d’armes que ces alliés ont fournis à l’Ukraine. En l’espace de quelques mois, les déploiements de troupes américaines en Europe sont passés d’un minimum historique d’après-guerre d’environ 65 000 à 100 000. Lors du sommet de l’OTAN de juin 2022, Joe Biden annonçait que les États-Unis allaient encore renforcer leur présence en Europe, notamment en installant de nouvelles forces et de nouveaux quartiers généraux en Pologne, en Roumanie et dans les États baltes.

Bien entendu, de nombreux pays européens et les institutions de l’UE apportent des contributions importantes et une aide essentielle à l’Ukraine. L’Allemagne a fourni plus de 14 milliards d’euros d’aide à l’Ukraine et son Bundestag vient d’approuver une aide militaire supplémentaire de 12 milliards d’euros pour les prochaines années. La Pologne, l’Estonie et le Royaume-Uni ont été à l’avant-garde des efforts occidentaux pour soutenir l’Ukraine. De nombreux pays ont accueilli un très grand nombre de réfugiés ukrainiens. Mais dans l’ensemble, leurs efforts sont beaucoup plus modestes que ceux des États-Unis. Les contributions de l’Estonie, par exemple, sont impressionnantes lorsqu’elles sont mesurées en pourcentage du PIB. Mais on ne gagne pas une guerre par habitant ou en accueillant des réfugiés. Même combinées, les ressources de l’Europe de l’Est sont loin d’être à la hauteur de la tâche.

Mais le leadership américain ne se limite pas aux ressources. Les États-Unis se sont révélés nécessaires pour organiser et unifier la réponse occidentale à l’invasion russe. Au sein de l’UE, la question de la Russie a suscité d’énormes divisions ces dernières années. Des pays comme la Pologne, la Suède et les États baltes se méfient profondément des membres de l’UE comme la France, l’Allemagne et l’Italie sur cette question.

Scholz et Macron ont cru, jusqu’à la veille de l’invasion, qu’un compromis avec la Russie était possible. Ils ont tenté de donner une nouvelle tournure au format Normandie afin de dissuader la Russie de poursuivre l’invasion de l’Ukraine. Le 24 février 2022, l’invasion russe a mis un terme brutal à ces efforts. Aux yeux de la plupart des Européens du centre et de l’est, les approches politiques allemande et française à l’égard de la Russie étaient discréditées. L’Allemagne n’a donc pas été en mesure, dans un premier temps, de jouer un rôle de premier plan dans la formulation de la réponse européenne à la guerre en Ukraine, comme elle l’avait fait après l’annexion de la Crimée en 2014. Cette fois-ci, les États membres de l’UE de l’Est n’ont pas perçu Berlin comme un « honnête courtier« . Ils n’ont pas non plus oublié les efforts déployés par Macron en 2019, sans les consulter, pour suggérer de négocier avec la Russie un nouvel ordre de sécurité européen.

Dans l’ensemble, les habitants de l’Est estiment que les dirigeants de ces pays ont été corrompus par le gaz russe bon marché et des paiements lucratifs, ou qu’ils sont désespérément naïfs quant à la nature du régime russe. « Président Macron« , a raillé le premier ministre polonais Mateusz Morawiecki en avril 2022, « combien de fois avez-vous négocié avec Poutine ? Qu’avez-vous obtenu ? Négocieriez-vous avec Hitler, avec Staline, avec Pol Pot ? »

Les pays les plus puissants de l’UE n’ont pas pu prendre l’initiative parce qu’ils n’avaient pas la confiance des acteurs clés. De leur côté, les pays les plus systématiquement anti-russes n’ont pas pu prendre l’initiative parce qu’ils n’avaient pas la confiance de la France et de l’Allemagne. Ils sont également petits ou relativement pauvres et manquent donc de ressources. La Pologne est un pays très actif, mais le fait que son gouvernement sape l’État de droit le divise au sein de l’Union. En ce sens, aucune politique européenne autonome n’était possible car, sans les États-Unis, les Européens ne se seraient probablement pas mis d’accord sur quoi que ce soit. L’Amérique était vraiment le seul choix possible. Comme l’a tweeté le premier ministre estonien Kaja Kallas en février 2023, « le leadership des États-Unis a été essentiel pour rallier un soutien sans précédent à l’Ukraine« . En effet, il est difficile de trouver un décideur ou un expert des deux côtés de l’Atlantique qui pense qu’il y avait un autre moyen d’organiser une réponse unifiée et énergique à l’invasion de la Russie.

Pour ces raisons, les membres de l’alliance transatlantique reviennent à leurs habitudes de la guerre froide, à savoir que les Américains dirigent tandis que les Européens poussent derrière ou se contentent de suivre. Il y a peu de place ou d’appétit pour des efforts européens indépendants des deux côtés de l’Atlantique, même sur des questions telles que le commerce entre les États-Unis et l’Union européenne, qui étaient autrefois considérées comme ne relevant pas du domaine de la sécurité.

La dynamique des alliances atlantiques après la guerre en Ukraine

Il est difficile d’imaginer que la guerre en Ukraine prendra fin un jour. Lorsque ce sera le cas, ou peut-être même avant, les décideurs politiques américains reviendront probablement à leurs efforts antérieurs pour transférer des ressources vers l’Asie. Après tout, le défi de la Chine dans la politique étrangère américaine n’a pas disparu pendant que l’Occident se concentrait sur l’Ukraine.

La stratégie de sécurité nationale des États-Unis, publiée en octobre 2022, décrit clairement cette orientation, affirmant que les États-Unis « donneront la priorité au maintien d’un avantage concurrentiel durable sur la [Chine]« . Cette priorité peut sembler inhabituelle étant donné que les États-Unis dépensent actuellement des dizaines de milliards de dollars pour soutenir l’Ukraine dans sa guerre contre la Russie et qu’ils risquent ainsi une escalade avec la plus grande puissance nucléaire du monde.

Mais les raisons sont claires. Comme l’indique la stratégie de sécurité nationale, « [la Chine] est le seul concurrent qui a à la fois l’intention de remodeler l’ordre international et, de plus en plus, la puissance économique, diplomatique, militaire et technologique pour le faire« . La Chine est quatre fois plus peuplée que les États-Unis, son économie pourrait bientôt dépasser celle des États-Unis, son armée est plus importante que celle des États-Unis et ses capacités technologiques augmentent de jour en jour. Elle est plus intégrée dans l’économie mondiale que ne l’a jamais été l’Union soviétique ou la Russie. La Chine s’est placée au cœur de nombreuses chaînes d’approvisionnement essentielles dont dépendent les États-Unis et leurs alliés. Elle s’est définie en opposition culturelle et idéologique aux États-Unis et à l’idée de démocratie, utilisant ses nouvelles richesses pour répandre les techniques de contrôle autoritaire sur tous les continents de la planète.

En détournant l’attention et les ressources occidentales de la région indo-pacifique et en veillant à ce que la Russie devienne nettement plus dépendante de la Chine, la guerre en Ukraine n’a fait que rendre encore plus difficile la résolution de ce problème stratégique. En effet, une future administration républicaine redoublerait probablement d’efforts pour se concentrer sur la Chine, car la plupart des dirigeants républicains ont une vision encore plus désastreuse de la Chine et une vision encore plus négative des alliés européens que leurs homologues Démocrates. Pour certains penseurs républicains influents en matière de politique étrangère, la gravité du problème chinois signifie que même « si nous devons laisser l’Europe exposée, qu’il en soit ainsi… l’Asie est plus importante que l’Europe« .

Cependant, malgré ce point de vue clair émanant de Washington, la perspective en Europe sur le rôle futur de l’Amérique dans la sécurité européenne semble totalement différente. Comme le fait remarquer Liana Fix, du Conseil américain des relations extérieures, le leadership américain « a presque trop bien réussi pour son propre bien, ce qui n’a pas incité les Européens à développer leur propre leadership« .

L’administration Biden a consacré de nombreuses heures et encore plus de miles aériens à engager les Européens et à coordonner les réponses occidentales au déclenchement de la guerre. C’est en partie pour cette raison que les Européens sont très à l’aise pour apporter leur soutien depuis le deuxième rang, même si la guerre se déroule sur leur propre théâtre.

Même la France, qui a longtemps été le plus ardent défenseur de l’autonomie de l’Europe par rapport aux États-Unis, n’a pas protesté contre le leadership américain dans la crise actuelle. La France cherche toujours à renforcer l’indépendance de l’Europe, notamment en termes de capacité industrielle de défense. Mais, comme nous l’avons vu, les positions antérieures de la France à l’égard de la Russie signifient qu’il ne lui reste que peu, voire pas du tout, de compagnons de route au sein de l’UE. Paris semble être le dernier des Mohicans, tandis que le reste de l’Europe a presque complètement renoncé à l’idée d’une plus grande autonomie stratégique.

La transformation en Allemagne est plus profonde. Scholz parle toujours de la nécessité d’une plus grande souveraineté stratégique européenne. Pourtant, le gouvernement allemand semble s’être confortablement installé dans l’actuelle division transatlantique du travail. Le bureau de la chancellerie souligne à chaque occasion l’excellence des relations personnelles entre Scholz et Biden. En ce qui concerne le soutien militaire à l’Ukraine, rien n’est plus important pour Berlin que l’alignement de Washington. Il est loin le temps où Martin Schulz, candidat social-démocrate à la chancellerie en 2017, s’insurgeait contre l’engagement pris par l’Allemagne dans le cadre de l’OTAN de consacrer 2 % de son PIB à la défense, déclarant qu’il « ne se soumettrait pas à une logique américaine de réarmement« . Les sociaux-démocrates, qui avaient l’habitude d’être assez critiques à l’égard des États-Unis, se sentent désormais suffisamment à l’aise sous l’aile de Washington.

Le discours du chancelier de février 2022 sur le Zeitenwende (tournant) de la politique allemande et les annonces ambitieuses qui en découlent pour la défense allemande ont suscité l’espoir, en Europe et aux États-Unis, que l’Allemagne pourrait finalement devenir un chef de file de la défense européenne. Un an plus tard, Berlin a encore du mal à accepter cette idée. En fournissant des armes à l’Ukraine, l’Allemagne n’a même pas été un précurseur qui a incité d’autres pays à lui emboîter le pas. Elle a attendu que d’autres lui montrent la voie.

Dans l’ensemble, la mise en œuvre de la Zeitenwende a été extrêmement lente en matière de sécurité et de défense, ce qui est d’autant plus frappant que l’Allemagne avance à une vitesse fulgurante dans d’autres domaines, comme la construction de terminaux pour l’importation de gaz naturel liquéfié. Rien du fonds spécial de 100 milliards d’euros annoncé dans le discours de M. Scholz n’a été dépensé en 2022. Pire encore, ce fonds spécial sera loin d’être suffisant pour compenser des décennies de sous-financement de la Bundeswehr. L’Allemagne n’a pas atteint l’objectif de dépenses de 2 % du PIB fixé par l’OTAN en 2022 et ne devrait pas l’atteindre non plus en 2023. Dans l’ensemble, le gouvernement n’a toujours pas fourni les capacités structurelles et matérielles nécessaires à la Bundeswehr pour qu’elle devienne un point d’ancrage de la stabilité pour la sécurité européenne.

Le Royaume-Uni, qui a longtemps été l’allié le plus fidèle des États-Unis en Europe, semble stimulé par le retour du leadership américain en Europe. Il s’est imposé comme l’un des principaux soutiens de l’Ukraine et a donné le ton en fournissant des chars de combat. Il a établi une coopération particulièrement étroite avec la Pologne et les États baltes, ainsi qu’avec la Suède et la Finlande, auxquelles il a donné des garanties de sécurité bilatérales. Dans le reste de l’Europe, cependant, l’engagement du Royaume-Uni est encore accueilli avec méfiance – les blessures du Brexit sont profondes. La guerre en Ukraine pourrait être l’occasion pour le Royaume-Uni de jouer un nouveau rôle en soutenant la sécurité de l’Europe de l’Est à l’avenir et même en aidant à régler les différends au sein de l’UE en matière de politique étrangère. Pour l’instant, cependant, loin d’unifier l’UE, le Royaume-Uni sert sans doute de partenaire alternatif aux États du Nord et de l’Est de l’UE qui se méfient des États membres de l’Ouest.

Ce sont ces États du Nord et de l’Est qui ont le plus profondément modifié la dynamique interne de l’UE à la suite de l’invasion totale de l’Ukraine par la Russie. La Pologne, la Suède, la République tchèque et les États baltes ont fait preuve d’une sorte de leadership moral dans la politique étrangère européenne. Ils estiment que les événements ont montré que leur évaluation du régime russe était correcte et que les États occidentaux de l’UE ne les ont pas écoutés comme ils auraient dû le faire. « Les États occidentaux pensaient que cela était dû à notre histoire particulière : nous avons été blessés et nous ne pouvons pas pardonner. Mais nous ne vivons pas dans la douleur. Nous les voyons simplement. Nous savons comment les Russes agissent« , a déclaré Ainars Latkovskis, président de la commission de la défense au parlement letton. Ils estiment également que leur statut d’États de la ligne de front leur confère une autorité unique pour déterminer la politique occidentale à l’égard de la Russie et de l’Ukraine. Selon Edgars Rinkevics, ministre letton des affaires étrangères, « il est entendu que nous sommes la région où l’OTAN, en défendant son territoire, réussit ou échoue. C’est une question de vie ou de mort pour l’OTAN« . Enfin, ils se sentent confortés dans leur idée que seuls les États-Unis peuvent en fin de compte garantir leur sécurité. Toujours sceptiques quant à l’idée d’une autonomie stratégique, ils estiment aujourd’hui qu’il s’agirait d’un suicide stratégique. Ils prennent donc des mesures pour encourager une plus grande implication et un plus grand leadership des États-Unis en Europe, notamment en préconisant une présence plus importante et plus permanente des troupes américaines en Europe de l’Est et en promouvant l’adhésion de la Suède et de la Finlande à l’OTAN.

Dans l’ensemble, la nouvelle dynamique politique interne à l’Europe structure déjà la politique de défense européenne pour l’avenir. Même si les Zeitenwendes en Allemagne et dans d’autres États de l’UE ont entraîné une augmentation réelle des dépenses de défense européennes, la structure de ces dépenses signifie qu’elles créeront en fait une plus grande dépendance à l’égard des États-Unis. Face à la guerre, « la planification de la défense continue de se faire essentiellement de manière isolée » et de nombreux pays européens « considèrent la coopération en matière de défense comme un défi, ne l’envisagent que lorsqu’elle coïncide avec les plans nationaux et optent le plus souvent pour des solutions nationales ou des fournisseurs non européens« , a averti l’Agence européenne de défense dans son « Examen annuel coordonné de la défense » de novembre 2022.

Les efforts visant à créer une base industrielle et technologique de défense européenne résiliente, compétitive et innovante ont été relégués au second plan. Les décideurs politiques considèrent souvent que les programmes d’acquisition européens ou transnationaux prennent trop de temps et sont trop complexes. L’accent est mis sur la nécessité de combler rapidement les lacunes en matière de capacités. Le gouvernement allemand, par exemple, a décidé d’acheter du matériel prêt à l’emploi, principalement américain, notamment le F-35 et l’hélicoptère de transport lourd Chinook.

Dans le cadre de l’initiative européenne Sky Shield proposée par l’Allemagne, l’acquisition du système israélien Arrow 3 est envisagée pour la défense contre les missiles balistiques à longue portée. En outre, le système américain Patriot est un élément central de l’initiative. D’importants partenaires européens, en particulier la France et l’Italie, ne souhaitent pas participer à l’initiative Sky Shield, car celle-ci ne prend pas en compte les alternatives européennes dans le choix des systèmes de défense aérienne. La Pologne a récemment décidé d’acheter des chars Abrams aux États-Unis, ainsi que des chars et des obusiers à la Corée du Sud, dans le cadre de la constitution rapide de son armée. Cela créera des dépendances qui dureront des décennies. Les Européens risquent ainsi d’abandonner le développement d’une industrie européenne de la défense forte et compétitive, dont l’expertise dans les technologies stratégiques du futur est équivalente à celle d’autres grandes puissances.

La vassalisation cette fois

Les États-Unis et leurs partenaires européens ont peut-être renoué avec leurs habitudes d’alliance de la guerre froide, mais il va de soi que la situation géopolitique actuelle est très différente de celle qui prévalait pendant la guerre froide. L’Europe était alors le front central de la lutte contre l’Union soviétique et la stratégie américaine, surtout au début, reposait sur la reconstruction de l’Europe occidentale, tant sur le plan économique que militaire, afin qu’elle puisse relever le défi de l’Est. En conséquence, les États-Unis n’ont jamais (ou du moins rarement) utilisé leur rôle dominant en matière de sécurité pour obtenir un avantage économique national. Au contraire, ils ont laissé s’éroder leur énorme excédent commercial d’après-guerre et sont devenus le marché d’exportation de prédilection des nations européennes en convalescence. Les pays d’Europe occidentale ont prospéré sous le parapluie sécuritaire des États-Unis, en partie parce que cela faisait partie de la stratégie américaine de la guerre froide.

La lutte contre la Chine au XXIe siècle se présente sous un jour tout à fait différent. L’Europe n’est pas le front central, et sa prospérité et sa puissance militaire ne sont pas au cœur de la stratégie américaine. Les États-Unis, sous la direction de Biden, ont consciemment adopté une politique industrielle stratégique visant à la réindustrialisation américaine et à la domination technologique sur la Chine. Cette stratégie relève en partie de la politique économique intérieure – « une politique étrangère pour la classe moyenne » qui répond à la désindustrialisation dans le pays – et en partie d’une réponse de politique étrangère aux succès remportés par la Chine ces dernières années dans la conquête de positions dominantes dans des secteurs stratégiques tels que l’énergie solaire et la 5G. Comme Jake Sullivan, aujourd’hui conseiller de Biden en matière de sécurité nationale, et Jennifer Harris, aujourd’hui directrice principale de l’économie internationale, l’ont fait remarquer avant d’occuper ces postes, « la défense de la politique industrielle … était autrefois considérée comme embarrassante – aujourd’hui, elle devrait être considérée comme quelque chose de proche de l’évidence« . Les entreprises américaines continueront à perdre du terrain face aux entreprises chinoises si Washington continue à s’appuyer aussi fortement sur la recherche et le développement du secteur privé.

D’un point de vue conceptuel, les alliés européens ont un rôle à jouer dans cette lutte géoéconomique avec la Chine, mais il ne s’agit pas, comme pendant la guerre froide, de s’enrichir et de contribuer à la défense militaire du front central. Au contraire, du point de vue des États-Unis, leur rôle clé est de soutenir la politique industrielle stratégique américaine et de contribuer à assurer la domination technologique américaine face à la Chine. Ils peuvent le faire en acquiesçant à la politique industrielle américaine et en circonscrivant leurs relations économiques avec la Chine en fonction des concepts américains de technologies stratégiques.

Il est important de noter que dans cette nouvelle lutte géoéconomique avec la Chine, il n’y aura pas de questions purement économiques. La nature technologique et économique du conflit avec la Chine signifie que les États-Unis peuvent et vont sécuriser presque tous les différends internationaux. En ce sens, le débat en Europe sur l’autorisation de l’équipementier chinois Huawei dans les réseaux téléphoniques 5G européens est un signe avant-coureur de l’intégration future des questions de sécurité et d’économie. Le gouvernement américain a affirmé que les relations étroites de Huawei avec le gouvernement chinois signifiaient que l’utilisation de ses services dans une infrastructure critique aussi sensible présentait un risque inacceptable pour la sécurité. En tant que fournisseur de sécurité pour l’Europe, les États-Unis disposent d’une autorité unique pour avancer de tels arguments. Ils n’ont pas tort, mais, comme beaucoup l’ont fait remarquer, l’interdiction des ventes de Huawei en Europe crée également une opportunité pour les entreprises américaines d’établir une plus grande domination technologique.

Étant donné que ces politiques sont susceptibles de réduire la croissance économique en Europe, de provoquer une désindustrialisation (accrue), voire de priver les Européens de positions dominantes dans les secteurs clés de l’avenir, on pourrait s’attendre à ce qu’elles suscitent une vive opposition dans l’ensemble de l’UE. Et dans une certaine mesure, c’est le cas. Un débat fait rage dans l’UE et au Royaume-Uni sur la question de savoir si les Européens doivent suivre la politique américaine à l’égard de la Chine ou s’ils peuvent faire cavalier seul. L’adoption aux États-Unis de nouvelles mesures de politique industrielle, telles que l’Inflation Reduction Act et le CHIPS and Science Act, a provoqué de nombreux grincements de dents à Bruxelles et ailleurs sur la manière dont les Européens peuvent préserver leurs propres industries stratégiques. Dans le sillage de ces projets de loi, le Conseil européen a conclu en décembre 2022 que l’UE devait poursuivre « une politique industrielle européenne ambitieuse afin d’adapter l’économie européenne aux transitions verte et numérique et de réduire les dépendances stratégiques, en particulier dans les domaines les plus sensibles« . (souligné dans l’original).

Toutefois, il est loin d’être évident que ce débat se traduira par des mesures politiques qui affecteront la politique économique étrangère des États-Unis. Depuis le début de la guerre en Ukraine, de nombreux fonctionnaires de l’administration ont déclaré, dans diverses interviews, que les Européens pouvaient se plaindre, mais que leur dépendance croissante à l’égard des États-Unis en matière de sécurité signifiait qu’ils accepteraient la plupart du temps des politiques économiques s’inscrivant dans le cadre du rôle de l’Amérique en matière de sécurité mondiale. C’est l’essence même de la vassalisation.

Pour voir ce processus d’auto-soumission en action, examinons plus en détail l’approche européenne de l’IRA [Inflation Reduction Act], le texte législatif le plus important de l’histoire américaine en matière de politique climatique et industrielle. Une chose curieuse s’est produite lors de l’adoption de cette loi par le Congrès. Personne n’a pris en compte l’impact de la législation sur l’Europe. Malgré l’effet potentiellement dévastateur des 369 milliards de dollars de subventions climatiques sur l’industrie européenne, le débat approfondi sur le projet de loi n’a pratiquement pas fait mention de ses effets sur les alliés européens des États-Unis.

Plus étrange encore, ce manque d’attention à l’égard des effets négatifs du projet de loi sur les alliés européens s’est étendu aux Européens eux-mêmes. Les dispositions du projet de loi n’étaient pas secrètes – elles ont été débattues ouvertement au Congrès pendant un peu plus d’un an. Le gouvernement canadien a perçu le danger et a réussi, grâce à une campagne de lobbying concertée, à obtenir une dérogation aux dispositions « Buy American » du projet de loi. Il semble qu’il n’y ait pas eu d’efforts similaires de la part de l’Europe.

L’adoption du projet de loi a suscité un tollé dans divers milieux en Europe, en particulier en France. Mais la Commission européenne insiste toujours sur le fait que l’IRA est une contribution essentielle à la lutte contre le changement climatique et a limité la contestation européenne des actions américaines à la demande d’inclusion des entreprises européennes dans les différents plans de subvention américains. Plutôt que d’attaquer frontalement les États-Unis devant l’Organisation mondiale du commerce ou de chercher à exercer des représailles, la Commission a choisi de vanter le fait que l’UE gère déjà un programme de subventions vertes supérieur à celui des États-Unis et de chercher à obtenir des exemptions. « Ensemble« , s’est vantée Mme von der Leyen, « l’UE et les États-Unis avancent à eux seuls près de 1 000 milliards d’euros pour accélérer l’économie verte« . En d’autres termes, l’UE n’a pas besoin d’une réponse énergique à l’IRA : elle peut simplement augmenter ses subventions vertes actuelles. En février, la Commission a proposé un plan industriel pour le Green Deal, qui vise à accroître les investissements de l’UE dans les technologies vertes. Le gouvernement américain a soutenu calmement cette réponse coopérative.

Une coordination ex post

En fin de compte, il n’y aura probablement pas de crise transatlantique grave à propos de l’IRA. La question suivra plutôt le nouveau modèle de relations économiques américano-européennes établi par l’administration Biden, que l’on pourrait qualifier de « coordination ex post« .

Le modèle est très différent de la coordination minutieuse qui a caractérisé la réponse à la guerre en Ukraine. En fait, les États-Unis agissent sans consulter sérieusement leurs alliés européens. La réaction de colère est prévisible de l’autre côté de l’Atlantique. Le gouvernement américain se dit surpris et préoccupé par la colère de ses alliés et dépêche plusieurs émissaires de haut niveau dans les capitales européennes pour écouter attentivement les plaintes des Européens et s’engager publiquement à y répondre. Le président annonce ensuite qu’il a entendu et compris les préoccupations européennes, que son action est limitée à ce stade, mais qu’il offrira une concession symbolique. Les Européens se déclarent satisfaits de leurs efforts pour amener les Américains à s’occuper de leurs problèmes et tout le monde reprend le cours de sa vie. Personne ne semble remarquer que les États-Unis ont réussi à obtenir presque tout ce qu’ils voulaient.

C’est le modèle que les États-Unis ont suivi lors du retrait d’Afghanistan et dans le débat « AUKUS » en 2021, lorsque les États-Unis ont conclu, dans le dos de la France, un nouveau pacte de défense avec l’Australie et le Royaume-Uni, arrachant à leur plus vieil allié un contrat lucratif pour la construction de sous-marins. Et il semble que ce soit le modèle qui se dessine dans la réaction à l’IRA et au CHIPS and Science Act. L’administration Biden a décidé, comme l’a dit Politico, de « s’incliner légèrement devant la pression européenne » et a permis aux constructeurs automobiles européens d’accéder aux crédits d’impôt américains pour les véhicules propres.

Dans le cadre d’un partenariat transatlantique plus équilibré, les États-Unis n’auraient jamais envisagé d’initiatives telles que l’IRA sans consultation, car leurs décideurs sauraient de manière innée qu’il est à la fois nécessaire et non trivial d’obtenir un partenariat européen sur des initiatives géoéconomiques. Les Européens auraient participé aux premières étapes de la formulation de ces politiques, ce qui aurait probablement donné lieu à de nombreuses négociations difficiles. Mais ils auraient évité d’être mis devant le fait accompli. Dans le cas de l’IRA, par exemple, cela aurait signifié que l’UE aurait été impliquée dès le début dans sa formation et que les entreprises européennes auraient eu accès aux subventions et aux exemptions des dispositions « Buy American« .

Dans le partenariat actuel, cependant, la coordination ex post fonctionne parce que la dépendance profonde et croissante des Européens vis-à-vis des États-Unis en matière de sécurité et l’intégration croissante des sphères sécuritaires et économiques signifient qu’ils ont beaucoup moins de pouvoir de négociation, même sur les questions économiques.

Comment les Européens peuvent-ils rééquilibrer la relation transatlantique ?

La vassalisation n’est pas une politique intelligente pour l’ère de concurrence géopolitique intense qui s’annonce, que ce soit pour les États-Unis ou pour l’Europe. L’alliance avec les États-Unis reste cruciale pour la sécurité européenne, mais s’en remettre entièrement à une Amérique distraite et repliée sur elle-même pour l’élément le plus essentiel de la souveraineté condamnera les nations européennes à devenir, au mieux, géopolitiquement insignifiantes et, au pire, le jouet des superpuissances. Pour être en mesure de protéger leurs propres intérêts économiques et sécuritaires, qui seront parfois distincts de ceux des États-Unis, les Européens doivent construire une relation transatlantique plus équilibrée.

En outre, la vassalisation ne contribuera pas, en fin de compte, à maintenir l’engagement des États-Unis en Europe. Washington a souvent et bruyamment exigé des Européens qu’ils contribuent davantage aux efforts de défense commune. Même si de nombreuses actions américaines favorisent la vassalisation, la plupart des décideurs politiques américains, d’après l’expérience des auteurs, savent qu’ils ont besoin d’un partenaire européen fort pour la compétition géopolitique à venir. Ils reconnaissent qu’un tel partenaire serait plus indépendant et que cette indépendance, même si elle n’est pas toujours la bienvenue sur des questions spécifiques, constitue une menace bien moindre pour un partenariat fonctionnel que des partenaires européens de plus en plus faibles et non pertinents. En fin de compte, l’engagement américain en Europe ne persistera que si les États-Unis estiment qu’ils ont quelque chose à gagner de leurs partenaires. Ce sentiment exige un partenariat plus équilibré, et non une vassalisation accrue.

Une plus grande souveraineté européenne reste un objectif important pour certains gouvernements, en particulier pour les Français et les institutions européennes. Mais la plupart des États membres ne souhaitent même pas, à l’heure actuelle, une politique plus indépendante. Presque tous les décideurs politiques européens reconnaissent en privé les risques liés à la dépendance vis-à-vis des États-Unis et expriment leur crainte d’un retour de Trump ou de ses semblables à la présidence des États-Unis. Mais, surtout pendant la guerre en Ukraine, la plupart se sentent collectivement incapables d’une plus grande autonomie et ne veulent pas faire de sacrifices politiques ou fiscaux pour y parvenir. Et, plus profondément, de nombreux pays se méfient les uns des autres plus qu’ils ne craignent d’être abandonnés par les États-Unis.

Il semble clair à ce stade que ce point de vue ne pourra changer que si les États-Unis apportent la preuve définitive qu’ils n’ont pas les intérêts de l’Europe à cœur. Au cours de son mandat tumultueux, Trump a fait plus pour l’autonomie de l’Europe que quiconque depuis Charles de Gaulle, grâce à son franc-parler non diplomatique. Mais même à cette époque, les progrès étaient lents et irréguliers. Le message plus mitigé de Joe Biden, qui donne la priorité à l’Asie tout en menant la riposte à une guerre russe en Europe, est tout simplement trop subtil pour inspirer des décisions européennes difficiles.

Dans ces circonstances, la meilleure solution consiste à se prémunir contre l’éventualité d’une réorientation de l’action des États-Unis. Les Européens peuvent y parvenir en jetant les bases d’une relation transatlantique plus équilibrée et en instaurant la confiance entre les gouvernements européens. Plusieurs de ces protections sont déjà possibles.

Développer une capacité indépendante pour soutenir l’Ukraine dans la longue guerre. L’idée que les nations riches d’Europe ne puissent pas prendre l’initiative de contrer une agression sur leur propre continent, alors que tous les membres de l’UE (à l’exception peut-être de la Hongrie) s’accordent à dire qu’un tel effort est nécessaire, est un témoignage saisissant de l’inadéquation stratégique de l’Europe. Le Conseil européen des relations étrangères a suggéré un plan de soutien à l’Ukraine qui contient quatre éléments essentiels : une assistance militaire à long terme par le biais d’un nouveau pacte de sécurité ; des garanties de sécurité en cas de diverses escalades russes concevables ; des efforts de sécurité économique qui fourniraient une assistance financière et entameraient le long processus de reconstruction dans le cadre du « partenariat pour l’élargissement » ; et des mesures de sécurité énergétique qui intégreraient plus étroitement l’Ukraine dans l’infrastructure énergétique de l’Union européenne. L’UE, ses États membres et le Royaume-Uni devraient poursuivre ces mesures et travailler ensemble à leur réalisation.

Déployer des forces d’Europe occidentale à l’est en plus grand nombre, en proposant de remplacer les forces américaines dans certains cas. Sous la surface de l’unité transatlantique, la première année de guerre en Ukraine a creusé les divisions au sein de l’UE, en particulier entre l’Europe centrale et orientale d’une part et la France et l’Allemagne d’autre part. Il est nécessaire de mettre en place des forces de sécurité, sur le modèle des forces américaines en Allemagne pendant la guerre froide, pour instaurer la confiance entre l’Europe de l’Ouest et l’Europe de l’Est. Il existe déjà des forces d’Europe occidentale en Pologne et dans les États baltes, mais des forces plus permanentes et plus compétentes, configurées pour prévenir ou résister à une invasion russe, créeraient une plus grande confiance.

S’efforcer de renforcer les capacités militaires européennes et la capacité d’agir de manière autonome, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’OTAN. Indépendamment de la politique américaine, les Européens ont besoin d’une plus grande capacité militaire, en particulier dans certains domaines clés tels que le transport aérien stratégique, le renseignement, la surveillance et la reconnaissance, ainsi que les munitions guidées de précision, tous domaines dans lesquels les États-Unis dominent. Ils peuvent y parvenir tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’OTAN. L’admission de la Suède et de la Finlande au sein de l’OTAN ajoutera à l’alliance d’importantes capacités militaires et industrielles de défense. Elle pourrait donner l’occasion de créer un pilier européen au sein de l’OTAN, qui pourrait mettre en commun des ressources et développer des capacités dont les Européens pourraient avoir besoin pour se défendre, et qui pourrait compléter les efforts d’acquisition conjointe de l’UE. La plus grande contribution que l’UE puisse apporter au partage des charges au sein de l’OTAN est d’engager les États membres à investir davantage, et de manière plus intelligente, dans leurs capacités de défense et dans les technologies innovantes. À l’avenir, l’objectif principal devrait donc être d’acquérir (dans le cadre de l’UE) des capacités militaires communes susceptibles de renforcer les capacités de dissuasion et de défense de l’OTAN. En ce sens, l’UE devrait devenir un catalyseur de la défense européenne. Une Europe plus compétente et plus autonome doit également comprendre une industrie européenne de la défense forte, innovante et compétitive, dont l’expertise dans les technologies stratégiques de l’avenir est comparable à celle des autres grandes puissances. À long terme, les efforts déployés par les Européens pour augmenter leurs dépenses de défense et les maintenir à un niveau beaucoup plus élevé ne seront politiquement viables que s’ils créent des emplois en Europe et profitent à l’industrie nationale.

Proposer que les États-Unis, l’UE et le Royaume-Uni forment une OTAN géoéconomique.  Les récents débats sur la 5G et les subventions aux technologies vertes montrent que la lutte avec la Chine va pénétrer profondément dans la sphère intérieure occidentale et va sécuriser des questions qui, jusqu’à présent, étaient purement économiques. En effet, dans le siècle de compétition entre la Chine et l’Occident, le domaine géoéconomique deviendra probablement le front central. Les États-Unis et les Européens ont donc besoin d’un forum leur permettant d’examiner les implications géostratégiques de questions économiques telles que la politique industrielle. Une « OTAN géoéconomique » permettrait aux partenaires transatlantiques de réfléchir stratégiquement aux questions géoéconomiques et de décider conjointement de la politique économique étrangère, au lieu que les Européens se contentent d’accepter les décisions des États-Unis. L’objectif d’un tel forum serait de créer une politique économique stratégique conjointe américano-européenne à l’égard de la Chine, qui serait à la fois plus efficace et réduirait la vassalisation.

Créer un partenariat spécial entre l’UE et le Royaume-Uni en matière de défense. La perte de l’armée la plus performante de l’UE a affaibli géopolitiquement l’UE et le Royaume-Uni plus qu’ils ne veulent l’admettre. L’amertume du Brexit commençant lentement à s’estomper, ces partenaires doivent de toute urgence trouver une formule pour réintégrer l’armée britannique dans les structures de coopération de défense de l’UE par le biais d’un arrangement sur mesure qui reconnaisse les capacités et la contribution uniques du Royaume-Uni à la sécurité européenne. L’UE doit offrir au Royaume-Uni des « mécanismes d’arrimage » plus attrayants pour accéder aux institutions et aux programmes de l’UE. Elle doit considérer son partenariat avec Londres comme un moyen d’accroître la souveraineté stratégique de l’UE, et non de la réduire. À long terme, cela pourrait même contribuer à la réintégration du Royaume-Uni dans l’UE, même si cette perspective est actuellement très lointaine.

Envisager une dissuasion nucléaire européenne. La guerre en Ukraine a montré que les armes nucléaires ne sont pas aussi négligeables pour la géopolitique qu’on pourrait le souhaiter. Cela signifie qu’il ne peut y avoir de souveraineté stratégique européenne sans une certaine capacité de dissuasion nucléaire européenne indépendante. Comme l’Europe compte deux puissances nucléaires, elle dispose collectivement d’une capacité suffisante pour mettre en place une telle dissuasion. Ce sujet reste actuellement tabou. Mais pour se prémunir contre le manque de fiabilité des États-Unis, il faut au moins débattre et comprendre quels accords politiques et quels développements de capacités seraient nécessaires pour créer une dissuasion européenne parallèlement à la dissuasion élargie des États-Unis. Macron a proposé à plusieurs reprises d’entamer un dialogue à ce sujet avec ses partenaires de l’UE. Il appartient désormais aux autres États membres, en particulier à l’Allemagne, d’accepter cette offre.

Collectivement, ces idées cherchent à atteindre un plus grand équilibre dans l’alliance transatlantique et à permettre aux Européens d’assumer davantage de responsabilités en matière de sécurité et de stabilité dans leur propre voisinage. Il ne s’agit en aucun cas d’un effort visant à découpler les Européens de leur allié américain. Elles visent plutôt à créer les partenaires européens plus compétents et plus responsables que les États-Unis souhaiteront et dont ils auront besoin dans leurs luttes à venir.

Tout président américain soutiendrait largement un tel effort, même si certains de ses détails pourraient susciter la consternation dans les milieux de Washington qui craignent des politiques européennes plus indépendantes. Même les présidents américains les moins diplomatiques et les plus axés sur l’Asie ont toujours vu l’intérêt de disposer de partenaires efficaces et compétents dans un monde dangereux. Ces efforts européens ou d’autres similaires sont donc nécessaires pour empêcher l’alliance de se détériorer en un système de vassalisation qui, avec le temps, suscitera le ressentiment des Européens et le dédain des Américains.

Jeremy Shapiro est directeur de recherche au Conseil européen des relations étrangères et chercheur principal non résident à la Brookings Institution. Il a travaillé au département d’État américain de 2009 à 2013.

Jana Puglierin dirige le bureau de Berlin et est chargée de mission au Conseil européen des relations étrangères. Elle est également directrice de l’initiative Re:shape Global Europe de l’ECFR, qui vise à jeter un nouvel éclairage sur l’évolution de l’ordre international et sur la manière dont elle affecte la place de l’Europe dans le monde.

Traduit par Wayan, relu par Hervé, pour le Saker Francophone.