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Par Kelly M Greenhill – Avril 2010 – Source calhoun.nps.edu

Armes de migration de masse : déplacement forcé en tant qu’instrument de coercition ¹. La coercition est généralement comprise comme faisant référence à une pratique consistant à induire ou à prévenir les changements de comportement politique par l’utilisation de menaces, d’intimidation ou d’une autre forme de pression – le plus souvent, la force militaire. Cet article met l’accent sur une méthode non militaire très particulière d’application de la pression coercitive : l’utilisation des migrations et des crises de réfugiés comme instruments de persuasion. La sagesse conventionnelle suggère que ce type de coercition est plutôt rare. ².

La théorie traditionnelle des relations internationales affirme qu’elle devrait rarement réussir. En fait, compte tenu de l’asymétrie dans les capacités qui tendent à exister entre ceux qui exercent cette pression et leurs cibles généralement plus puissantes, elle devrait rarement être tentée ³. Cependant, comme le démontre cet article, ce type de coercition a été tenté beaucoup plus fréquemment que le consensus ne le suggère, et il tend aussi à réussir beaucoup plus souvent que les théories basées sur leurs capacités ne le prédisent.

L’article est organisé comme suit : je commence par décrire la logique derrière l’utilisation coercitive de la migration créée intentionnellement et des crises de réfugiés et je discute de sa prévalence relative, si peu reconnue ⁴. Dans la deuxième partie, je décris brièvement le genre d’acteurs qui recourent à cette arme non conventionnelle et je souligne l’éventail des objectifs recherchés par ceux qui l’emploient. Je montre également que ce type de contrainte s’est révélé plutôt une réussite, du moins par rapport aux méthodes de persuasion plus traditionnelles, en particulier contre des cibles démocratiques libérales (généralement plus puissantes). Dans la troisième section, je propose une explication de la raison pour laquelle les démocraties semblent avoir été les plus fréquemment (et les plus efficacement) ciblées. Je développe également ma théorie plus largement sur la nature de la coercition axée sur les migrations, y compris comment, pourquoi et dans quelles conditions elle peut s’avérer efficace. Je conclus avec une brève discussion des implications plus larges et d’autres applications de la théorie.

Définition, mesure et identification de la migration coercitive

Les migrations coercitives fabriquées (ou les migrations basées sur la coercition) sont « des mouvements de population transfrontaliers qui sont délibérément créés ou manipulés afin d’induire des concessions politiques, militaires et / ou économiques d’un État ou des États cibles » ⁵ Les instruments utilisés pour affecter ce type de coercition sont nombreux et diversifiés. Ils existent dans une large gamme, des plus imposés à d’autres plus permissifs, des menaces hostiles à l’utilisation de la force militaire (comme cela a été le cas pendant les guerres civiles bosniaque en 1992-1995 et du Biafra en 1967-1970) grâce à l’offre d’incitations positives et à la fourniture d’incitations financières (comme elles l’ont été aux Vietnamiens du Nord par les États-Unis en 1954-1955, suite à la Première guerre d’Indochine), à l’ouverture directe des frontières normalement scellées (comme l’a fait le président Erich Honecker d’Allemagne de l’Est au début des années 1980)⁶

La migration coercitive fabriquée est souvent, mais pas toujours, entreprise dans le contexte de déplacements de population provoqués stratégiquement pour d’autres raisons. En fait, elle ne représente qu’un sous-ensemble d’une catégorie plus large d’événements qui dépendent tous de la création et de l’exploitation de telles crises comme moyens pour des fins politiques et militaires – un phénomène que j’appelle une migration stratégique fabriquée ⁷. La migration coercitive fabriquée est souvent intégrée aux migrations de masse conçues stratégiquement pour des raisons d’éviction, d’export ou qui sont militarisées. Il est probable, du moins en partie en raison de sa nature intégrée et souvent camouflée, que sa prévalence soit également généralement méconnue et donc sa signification sous-estimée. En effet, c’est un phénomène qui, pour beaucoup d’observateurs, est caché à la vue. Par exemple, il est largement connu qu’en 1972, Idi Amin Dada a expulsé la plupart des Asiatiques d’Ouganda dans ce qui a été généralement interprété comme une tentative visible d’expropriation d’actifs économiques. ⁸ Il est beaucoup moins bien connu que 50 000 des expulsés étaient des détenteurs de passeports britanniques et que ces expulsions se sont produites en même temps qu’Amin tentait de convaincre les Britanniques de renoncer au retrait de l’assistance militaire dans son pays. En bref, Amin a annoncé son intention de mettre 50 000 réfugiés dans les pattes des Britanniques, mais il l’a fait avec un délai de grâce convenable de quatre-vingt-dix jours pour leur donner l’occasion de revenir sur leur décision concernant l’aide. ⁹. Et Amin était loin d’être un cas unique.

Mesurer l’incidence

En fait, plus d’une quarantaine de groupes de personnes déplacées ont été utilisés comme pions dans au moins cinquante-six tentatives identifiées de migration coercitive depuis l’avènement de la Convention des Nations Unies sur les réfugiés de 1951. Huit autres cas sont possibles mais non concluants ou « indéterminés ». ¹⁰. (Voir le tableau 1) L’emploi de ce type de coercition est antérieur à l’ère post-Seconde Guerre mondiale ¹¹. Cependant, je me concentre sur la période post-1951 car ce n’est qu’après la Seconde Guerre mondiale, et surtout après la ratification de la Convention de 1951 sur les réfugiés, que les règles et les normes internationales concernant la protection de ceux qui fuient la violence et les persécutions ont été codifiées ¹². Ce n’est qu’alors que les migrations et les réfugiés « sont devenus une grande question politique » et que, pour les raisons discutées plus loin dans cet article, l’efficacité potentielle de cette stratégie non conventionnelle a commencé à fleurir. ¹³

Pour mettre en perspective la prévalence de la migration coercitive, à raison d’au moins 1,0 cas par an (entre 1951 et 2006), elle est nettement moins fréquente que les conflits territoriaux interétatiques (environ 4,82 cas par an). Mais, en même temps, elle apparaît nettement plus répandue que les guerres intra-étatiques (environ 0,68 cas par an) et les crises dissuasives intermédiaires étendues (environ 0,58 / an). Au minimum, cela suggère que la sagesse conventionnelle sur l’inférence relative de la migration coercitive fabriquée (mon hypothèse de base opérationnelle) nécessite un réexamen. Au minimum, cela suggère que ce que nous pensons connaître de la taille et de la nature de la boîte à outils politique à la disposition des acteurs étatiques et non étatiques, et utilisée par eux, peut aussi nécessiter un réexamen. L’incapacité d’apprécier le côté relativement invasif d’une arme politique fréquemment utilisée peut entraver activement la capacité des chercheurs et des décideurs à comprendre, à combattre et à répondre aux menaces potentielles, ainsi qu’à protéger ceux qui sont victimes de leur utilisation.

L’impératif d’accorder une plus grande attention à ce phénomène est souligné par la reconnaissance du fait que le nombre réel de cas depuis 1951 peut en fait être supérieur aux cinquante-six à soixante-quatre cas que j’ai identifiés jusqu’ici. En plus du fait précité que ce type de coercition est parfois intégré dans des exodes également conçus pour d’autres raisons, l’identification des cas tend à être encore entravée par deux autres tendances qui se renforcent mutuellement. D’un côté de l’équation, les États qui ont été ciblés avec succès dans le passé sont souvent réticents à en faire la publicité, même dans leurs propres milieux de politique étrangère. Considérons, par exemple, que le maintenant infâme exode de Mariel était en cours depuis près de dix jours avant que Victor Palmieri, alors coordinateur américain aux réfugiés, découvre que 1980 n’était pas la première fois que le président cubain Fidel Castro avait tenté d’utiliser une migration massive pour forcer les États-Unis à des concessions. D’ailleurs, cela s’est avéré être le dernier. ¹⁴

Le fait de ne pas partager de telles informations critiques peut s’avérer très problématique dans le contexte de prise de décision en cas de crise. Néanmoins, une telle réticence n’est pas tout à fait surprenante. Non seulement la divulgation des vulnérabilités passées rend une cible plus susceptible de prédation future, mais elle peut aussi accroître les coûts politiques à payer dans sa propre politique étatique. Après tout, quel dirigeant veut admettre volontairement avoir été forcé d’offrir des concessions aux acteurs communément présentés dans les médias et les forums publics non comme des adversaires formidables, mais plutôt comme des ennemis pathétiques dignes de dérision – par exemple, un dictateur « corrompu » comme Fidel Castro ou un « tyran obséquieux » comme Erich Honecker ? ¹⁵. De l’autre côté de l’équation, certains co-auteurs de ces coercitions ne lancent leurs menaces et leurs demandes que de manière privée. Parmi pratiquement tous les concurrents évidents, il y a le président biélorusse Loukachenko qui, en 2002 et 2004, a proclamé publiquement que « si les Européens ne paient pas, nous ne protégerons pas l’Europe de ces flux ». ¹⁶ On peut aussi identifier un contre-exemple beaucoup moins visible. Après la guerre des Six Jours, par exemple, le roi Hussein de Jordanie a clairement laissé entendre aux diplomates américains qu’il était capable de transformer la crise actuelle des réfugiés palestiniens en un embarras majeur pour les États-Unis et Israël si les États-Unis n’exerçaient pas une pression diplomatique suffisante sur les Israéliens pour reprendre les personnes déplacées par la guerre – un cas que j’ai découvert tout simplement par hasard dans les archives en lisant des documents précédemment classés sur le Vietnam. ¹⁷. Pour passer du particulier au général, on peut se demander combien d’autres cas de ce genre pourraient ne pas être reconnus. En bref, indépendamment du fait que la coercition réussisse ou échoue, les cas où des menaces ont été émises uniquement en privé peuvent être difficiles à identifier.

En outre, les menaces émises peuvent être non seulement privées, mais aussi manifestement ambiguës. Considérons, par exemple, la réponse suggestive du vice-Premier ministre chinois Deng Xiaoping au président américain Jimmy Carter lors de leur réunion historique de 1979. Après l’affirmation de Carter que les États-Unis ne pouvaient pas échanger librement avec la Chine jusqu’à ce que la situation des droits de l’homme s’améliore et que les Chinois soient autorisés à émigrer librement, Deng a répliqué en souriant : « D’accord. Alors, combien exactement de Chinois voudriez-vous, Monsieur le Président ? Un million ? Dix millions ? Trente millions ? » ¹⁸ Que Deng ait réellement eu l’intention d’influencer le comportement des États-Unis reste incertain, mais en fait, sa réplique aurait arrêté Carter net et mis fin à la discussion sur les droits de l’homme en Chine. ¹⁹ L’ambiguïté de l’intention intrinsèque à l’échange de Carter-Deng – couplée au fait que la crise migratoire en question était purement hypothétique – exclut effectivement (et tous les événements de même nature) de l’inclure dans ma base de données de cas. Néanmoins, comme je l’illustre dans la section suivante, même en excluant tous ces cas, il y a toujours eu en moyenne au moins une tentative de migration coercitive fabriquée par an depuis l’entrée en vigueur de la Convention sur les réfugiés. ²⁰ En bref, qu’ils soient publiquement annoncés ou communiqués en privé, sous la forme d’une menace (ou en créant ou catalysant) des crises migratoires, ou en plaidant sur une incapacité ou une réticence à contrôler les crises générées par d’autres, si les conditions sont normales, ces désastres artificiels peuvent être efficacement exploités et manipulés de manière à permettre à une variété de futurs auteurs de ces coercitions d’arracher des concessions politiques et économiques à leurs cibles.

Types d’auteurs de coercitions, leurs objectifs et leurs taux de réussite

La migration coercitive fabriquée peut être exercée par trois types distincts de challengers : des générateurs, des agents provocateurs et des opportunistes. Les générateurs créent ou menacent directement de créer des mouvements de population transfrontaliers à moins que les cibles ne cèdent à leurs revendications. Les agents provocateurs, en revanche, ne créent pas directement de crises, mais agissent délibérément de manière à inciter les autres à générer des exodes. Beaucoup se considèrent comme s’engageant dans une sorte de machiavélisme altruiste, par lequel les fins (par exemple, l’autonomie, l’indépendance ou la restauration de la démocratie) justifient l’emploi de ces moyens plutôt peu conventionnels. Enfin, les opportunistes ne jouent aucun rôle direct dans la création de ces crises migratoires, mais simplement exploitent à leur profit l’existence d’exodes générés ou catalysés par d’autres. Donc, lorsque ces futurs auteurs de coercition, qu’ils agissent comme opportunistes, générateurs ou agents provocateurs, utilisent une migration coercitive fabriquée, que cherchent-ils et quelle a été l’efficacité des tentatives passées pour aider ces challengers à atteindre leurs objectifs ?

Comme avec la coercition militaire traditionnelle, les exigences des acteurs qui s’engagent dans la coercition axée sur les migrations ont été très variées en termes de portée, de contenu et d’ampleur. Les revendications ont été à la fois concrètes et symboliques et ont consisté à entreprendre des actions ou à cesser de les entreprendre. Elles sont allées de la simple fourniture d’aide financière à l’arrêt du financement des insurgés ou à l’intervention militaire à grande échelle et même au changement de régime (voir le tableau 1). Et, malgré le fait que la majorité des challengers est nettement plus faible que leurs cibles (dans 54/64 cas possibles et 49/56 cas déterminés), ils ont passablement réussi. En fait, ils ont eu plus de succès que leurs homologues plus puissants.

La réussite dans ce contexte est définie comme la persuasion d’une cible visant à modifier une politique précédemment appliquée, à arrêter ou à renverser une action déjà entreprise ou à débourser des montants occultes, conformément aux exigences d’un challenger. En d’autres termes, la plupart de leurs demandes ont été respectées. Un cas est noté comme un « succès » si le challenger a atteint la plus grande partie de de ses objectifs connus, et comme un « succès partiel » s’il en a atteint une fraction significative, mais pas tous. Un cas est noté comme un « échec » si le challenger a atteint peu ou aucun de ses objectifs, ou a atteint ses objectifs pour ce qui semble être des raisons exogènes. Enfin, un cas est noté comme « indéterminé » si (1) le challenger a atteint au moins certains de ses objectifs, mais la causalité n’est pas claire ; (2) il n’y a pas suffisamment de preuves pour conclure que la contrainte a été finalement tentée ; ou (3) des menaces ont été émises, mais une crise ne s’est jamais concrétisée, et il reste incertain, à la date de la rédaction, si les exigences du challenger ont été respectées. (Les cas indéterminés sont exclus des évaluations globales de coercition réussie et en échec).

Année	challenger / Auteurs de la coercition	(Principale) Cible (s)	Objectif(s) principal(aux)	Résultats?
1953	Allemagne de l’Ouest (O)	États-Unis	Aide financière, soutien politique	Succès partiel
1954-55	Sud Vietnam et États-Unis (G)	Vietnam du Nord	Report / annulation des élections à la réunification	Échec
1954-60	Insurgés algériens (AP)	Alliés français, dont Les États-Unis	Convaincre les alliés de faire pression sur la France pour abandonner l’Algérie; Intervention politique et militaire	Succès partiel
1956	Autriche (O)	États-Unis	Aide et réinstallation	Succès
1961	États-Unis (AP / O)	Union soviétique	Dissuasion, ex: Berlin	Indéterminé
1965	Cuba (G)	États-Unis	Régularisation de l’immigration	Succès partiel
1967-70	Insurgés biafrais (G)	États-Unis	Aide; intervention; soutien politique et diplomatique	Succès partiel
1967	Israël (G)	Jordanie	Négociations bilatérales / Pourparlers de paix	Indéterminé
1967	Jordanie (O)	États-Unis	Pression sur Israël -> retour des palestiniens	CT Succès; LT Échec **
1971	Pakistan (G)	Inde	Cesser le soutien aux révoltés bengalis	Échec
1972	Ouganda (G)	Royaume-Uni	Décision d’annulation -> assistance militaire
1978-82	Bangladesh (G / O)	Birmanie	Arrêt de la sortie de musulmans birmans	Succès
1978-82	ASEAN, Hong Kong (O)	Grandes puissances occidentales, dont États-Unis	Réinstallation et aide financière	Succès
1979	Vietnam (G / O)	CEE, États-Unis	Aide, reconnaissance diplomatique, crédit	Indéterminé
1979-80	Thaïlande (O)	États-Unis; Chine	Demande d’alliance; soutien politico-militaire	Succès
1979-81	Haïti (G)	États-Unis	Aide financière et militaire	Succès
1979-81	ONG activistes	États-Unis; Haïti	Fin de soutien au régime; le compromettre	Échec
1980	Pakistan (O)	États-Unis	Alliance; soutien politico-militaire	Succès
1979-1980	Union soviétique (G)	Pakistan	Supprimer le soutien aux insurgés	Échec
1979-1980	Insurgés exilés (O)	Pakistan	Contrôle sur le règlement de la paix	Succès
1980	Cuba (G)	États-Unis	Fin des détournements; Normaliser la migration, etc.	Succès partiel
1981-82	Autriche (O)	Europe de l’Ouest; États-Unis	Réinstallation et aide aux réfugiés	Succès
1982	Thaïlande (O)	États-Unis; France	Aide financière	Succès
Années 1980	Honduras (O)	États-Unis	Aide militaire, formation; Pacte de sécurité	Succès
1980-1997	Bangladesh (G)	Inde	Fin du financement de Shanti Bahini (insurrectionnel)	Indéterminé
1983-86	Allemagne de l’Est (AP)	Allemagne de l’Ouest	Aide; Assistance technologique; Stabilité frontalière	Succès
1984-85	Allemagne de l’Est (AP)	Suède	Aide financière	Succès
1985	Libye (G)	TEM ***	Changement d’alliances diplomatiques / positions	Indéterminé
Fin des années 1980	Hong Kong, ASEAN (O)	US; Europe de l’Ouest	Aide et réinstallation	Succès
1989-1990	Vietnam (O)	CEE, États-Unis	Reconnaissance politico-diplomatique; Aide	Succès
1989-92	Bangladesh (G)	Birmanie	Arrêt des sorties de musulmans birmans	Succès
1990-92	Arabie saoudite (G)	Yémen	Changez de position sur la guerre du Golfe / Irak
Années 1990	Israël (AP / O)	Palestiniens	Arrêt des revendications sur Jérusalem	Échec (jusqu’à présent)
1991-92	États-Unis (O)	Israël	Arrêt  de la colonisation dans les territoires occupés	Succès partiel
1990-91	Albanie (G)	Italie	Aide alimentaire, crédits financiers et autres services	Succès
1991	Albanie (G)	Italie, CEE	Aide financière	Succès
1990-94	Albanie (G)	Grèce	Aide financière	Succès
1991	Pologne (G / AP)	CEE, États-Unis	Allégement de la dette; Aide financière	Indéterminé
1990	Éthiopie (G)	Israël	Rétribution monétaire	Succès
1991	Turquie (O)	États-Unis	Intervention humanitaire et militaire	Succès
1992-94	Jean-Bertrand Aristide (AP)	États-Unis	Retour au pouvoir; Intervention militaire américaine	Succès
1992-95	Bosnie (G / AP)	Conseil de sécurité de l’ONU	Présence de troupes; Évacuation par les airs	Succès partiel
1994	Pologne (O)	Allemagne	Bonification monétaire	Succès
1994	Cuba (G)	États-Unis	Régularisation de l’immigration, etc.	Succès
Milieu des années 90	Zaïre (O)	En grande partie États-Unis, France et Belgique	Reconnaissance politico-diplomatique, aide	Succès
1995	Libye (AP / O)	Égypte	Levée des sanctions; Changement de politique à l’égard des Palestiniens	Échec
Milieu des années 90	Corée du Nord (G)	Chine	Aide financière, soutien politique	Succès
1997	Albanie (G)	Italie	Intervention militaire	Succès
1998	Turquie (G)	Italie	Soutien / châtiment -> offre UE	Indéterminée
1998-99	Albanais kosovars (AP)	OTAN	Aide militaire, intervention	Succès
1998-99	FRY (G)	OTAN, dont Allemagne, Grèce et Italie	Dissuasion puis contrainte	Échec
1998-99	Macédoine I (O)	OTAN	Aide financière	Succès
1999	Macédoine II (O)	OTAN	Aide financière	Succès
2001-03	Nauru (O)	Australie	Aide financière	Succès
2002	Biélorussie (AP)	UE	Reconnaissance diplomatique; aide	Échec
2002-05	Activistes / réseau d’ONG (AP)	Chine	Changement de politique sur la Corée du Nord; Échec du régime	Échec
2002-05	Activistes / réseau d’ONG (AP)	Corée du Sud	identique à celui ci-dessus	Échec
2002- 06+	Corée du Nord (G)	Chine	Suite soutien diplomatique et aide	Succès
2004	Nauru (O)	Australie	Aide financière	Succès
2004	Haïti (G)	États-Unis	Assistance militaire	Échec
2004	Bélarus (AP)	UE	aide financière	Échec
2004	Libye (AP)	UE	Levée des sanctions	Succès
2004-05	Tchad (G)	Conseil de sécurité de l’ONU	Intervention militaire et politique	Indéterminé
2006	Libye (AP / O)	UE	Aide financière	Succès partiel

Tableau 1 : Objectifs des challengers, forces relatives et résultats des coercitions*

• Challengers et Générateur (G), Agent(s) provocateur(s) (AP), Opportuniste (O) ;
• * Lorsqu’il est discernable, l’acteur le plus puissant (victime v. cible) est montré en gris ;
• ** CT = Court terme, LT = Long terme ;
• *** Tunisie, Égypte et Mauritanie.

Dans les cinquante six cas déterminés, les challengers ont atteint au moins certains de leurs objectifs, environ 73% (dans 41 cas). Si l’on impose une mesure de réussite plus stricte et qui exclut les succès partiels, les agresseurs ont obtenu plus ou moins tout ce qu’ils auraient cherché dans 57% des cas (dans 32 cas). Bien que plutôt plus modeste, ce taux plus restrictif est comparable à certaines des meilleures estimations de dissuasion (57%) et substantiellement supérieur aux meilleures estimations de succès des sanctions économiques (environ 33%) ou des efforts de diplomatie coercitive des États-Unis (Entre 19% et 37,5%). ²¹. Comme l’indique également le tableau 1, ce type de coercition a été tenté dans tous les types de crises : catastrophes humanitaires, conflits de faible intensité et guerres à grande échelle, ainsi que dans les cas où des crises ont été latentes ou en sont restées à des menaces.

Nonobstant cette discussion, on pourrait encore conclure que les problèmes liés aux effets de sélection signifient que ce type de coercition est encore une méthode de persuasion assez faible, entreprise uniquement par des adversaires très résolus et seulement lorsqu’ils croient qu’il existe une probabilité de succès relativement élevée ²² Bien sûr, pour diverses raisons, la migration coercitive fabriquée est un instrument brutal qui est rarement une arme de premier recours. Tout d’abord, les challengers peuvent finalement catalyser des crises plus importantes qu’ils ne l’anticipent ou ne le désirent, et les exodes massifs peuvent déstabiliser à la fois les États d’origine et de destination. ²³ Les craintes d’un tel effondrement, par exemple, ont conduit à la construction du mur de Berlin au début des années 1960. ²⁴

Deuxièmement, une fois que les crises ont été déclenchées, les challengers perdent souvent (un certain degré) de contrôle sur elles, en grande partie parce que les opérations de « nettoyage » liées à la migration peuvent être effectuées par des irréguliers, voire des bandes de voyous, qui n’ont pas de discipline et dont les objectifs peuvent ne pas être identiques à ceux qui ont provoqué les exodes. ²⁵. De même, une fois que les migrants et les réfugiés se retrouvent hors de leurs pays d’origine, ils sont souvent capables d’actions autonomes : ils peuvent se déplacer dans des directions différentes et le faire en groupes plus petits ou plus importants que les challengers ne le désirent. Lorsque cela se produit, les exodes peuvent se transformer davantage en des missiles non guidés qu’en des bombes intelligentes, ce qui rend la coercition des cibles plus difficile.

Troisièmement, comme l’a soutenu Thomas Schelling, « l’action constructive idéale serait celle qui, une fois initiée, cause des dommages minimes si la conformité est prévue et de grands dommages si la conformité n’est pas prévue ». ²⁶ Néanmoins, bien que les migrations et les mouvements de réfugiés, une fois lancés, puissent être arrêtés, sous certaines conditions, ils peuvent être difficiles à défaire. En tant que telles, les menaces d’une nouvelle escalade peuvent être très convaincantes, mais les promesses de dommages minimes en cas de conformité peuvent être difficiles à maintenir, réduisant ainsi potentiellement la valeur de la concession pour les cibles. En effet, les éléments de preuve indiquent que la Chine et la Corée du Sud considéraient la concession aux activistes qui tentaient de les obliger à accepter et à admettre les migrants nord-coréens comme un appel d’air susceptible de stimuler un plus grand préjudice futur en encourageant davantage de personnes à suivre leurs traces. Il n’est pas surprenant que la coercition dans ce cas ait échoué. ²⁷

Quatrièmement, le potentiel de retour de flamme peut être important et les conséquences prévues très coûteuses. Par exemple, non seulement la migration massive de Nord-Vietnamiens vers le sud instaurée par les États-Unis après la Première guerre d’Indochine n’a pas réussi à atteindre son objectif déclaré de dissuader Ho Chi Minh d’organiser des élections pour la réunification, mais cela a également affaibli par inadvertance le régime en place au Vietnam du Sud tout en augmentant l’engagement des États-Unis à le soutenir. ²⁸ Et bien que Mobutu Sese Seko du Zaïre ait bénéficié de manière significative de concessions  en échange de son accord pour accueillir des réfugiés rwandais au milieu des années 1990, la décision d’autoriser les réfugiés à utiliser les camps comme bases pour lancer des attaques à travers la frontière a provoqué assez de colère au Rwanda pour que son gouvernement aide à organiser son renversement. ²⁹

Néanmoins, compte tenu de son taux de réussite apparent de 57% ou 73%, pour les acteurs hautement engagés avec peu d’autres options, la migration coercitive fabriquée peut encore sembler être une stratégie intéressante à poursuivre. Cela est particulièrement vrai pour les challengers qui cherchent à influencer le comportement des cibles potentiellement vulnérables qui ne sont pas enclines à accéder à leurs demandes dans des circonstances normales – puissantes démocraties libérales avancées. Du point de vue de la théorie des relations internationales traditionnelles, cela représente en soi un enjeu. Les acteurs faibles ne devraient que rarement défier les plus puissants. Alors, qu’est-ce qui fait des démocraties les plus puissantes du monde des cibles aussi attrayantes? Pourquoi devraient-elles, les États-Unis en particulier, être les plus souvent ciblées avec succès? Et, plus généralement, comment et pourquoi se fait-il que l’utilisation d’êtres humains comme des armes coercitives fonctionnent ?

Comment, quand et pourquoi est-ce que cela réussit ou échoue?

Les auteurs de coercitions utilisent généralement divers mécanismes de chevauchement lorsqu’ils tentent de manipuler la prise de décision de leurs cibles, y compris les cinq mécanismes suivants les plus communs:

1. Érosion de la base de puissance : menacer les relations d’un régime avec ses principaux supporters
2. Troubles : créer une insatisfaction populaire à l’égard d’un régime
3. Décapitation : compromettre la sécurité personnelle du leadership du régime
4. Affaiblir : affaiblir un pays dans son ensemble
5. Déni : prévenir un succès sur le champ de bataille (ou les victoires politiques par une agression militaire).³⁰

Parce que la coercition par une migration artificielle repose sur des moyens de persuasion non militaires, les mécanismes de décapitation et de déni ne sont à toutes fins utiles pas sur la table. Mais ce n’est pas le cas pour l’érosion de la base de puissance, l’agitation et l’affaiblissement. Chacun de ces mécanismes dépend de différents degrés affectant le comportement du leadership d’une cible en manipulant les opinions et les attitudes de sa population civile. Le succès de chacun des axes repose sur la manipulation efficace des coûts ou des risques imposés à cette même population. En d’autres termes, opérationnellement parlant, ces trois mécanismes reposent sur ce qu’on appelle communément la coercition par des stratégies de punition. Les challengers visent à créer un conflit domestique ou un mécontentement public dans un État cible dans le but de convaincre son leadership de céder aux exigences du challenger plutôt que d’engager les coûts politiques anticipés (nationaux et / ou internationaux) d’y résister. En bref, les challengers essaient d’infliger des coûts à la population qui soient plus élevés que les enjeux du litige.³¹

Il existe deux voies distinctes, mais non mutuellement exclusives, par lesquelles la coercition axée sur la migration peut être effectuée en utilisant des stratégies punitives. En termes simples, la capacité de submersion se concentre sur la manipulation de la capacité des cibles à accepter / accommoder / assimiler un groupe donné de migrants ou de réfugiés, alors que l’agitation politique se concentre sur la manipulation de l’empressement des cibles de le faire. À la fois dans la submersion et l’agitation, la coercition est effectivement un jeu dynamique à deux niveaux, dans lequel les réponses de la cible au niveau international aux menaces émises ou aux mesures prises par le challenger, tendent à être conduites par des actions simultanées (ou ultérieures) prises par des acteurs au sein de l’État cible ³².

Ainsi, comme le suggèrent Daniel Byman et Matthew Waxman, « bien qu’il existe un attrait analytique évident pour traiter la coercition comme des événements singuliers et indépendants qui suivent une logique linéaire qui leur est propre », la fabrication d’une coercition par migration doit être considérée davantage comme « une série de mouvements et contre-mouvements dans lesquels chaque côté agit non seulement en fonction des mouvements de l’autre camp, mais aussi en fonction d’autres changements» dans l’environnement dominant ³³. Plutôt paradoxalement, les preuves suggèrent que les dangers objectifs posés aux cibles sont plus importants dans le cas d’une submersion, mais que la probabilité de succès de la coercition tend à être plus grande en cas d’agitation.

Dans le monde en développement, les tentatives de coercition se concentrent le plus souvent sur la submersion et englobent des menaces visant à imposer ou à dépasser gravement la capacité physique et / ou économique d’une cible à faire face à un afflux, ce qui l’affaiblit efficacement, si elle n’accède pas aux exigences du maitre chanteur. ³⁴ Comme cela a été suggéré précédemment, bien que l’affaiblissement soit le principal mécanisme coercitif en jeu, de tels cas dépendent souvent, dans une certaine mesure, des mécanismes d’érosion de la base de puissance et / ou d’une agitation générale. Dans les endroits où les tensions ethniques peuvent déjà être élevées, où l’extension du contrôle du gouvernement central peut être compromise, même dans une situation de normalité et où les ressources essentielles sont limitées avec un consensus sur la légitimité du régime politique, fragile au mieux, un afflux important peut présenter une menace réelle et persuasive. ³⁵ Tel était le cas à la fin de 1990, par exemple, lorsque l’Arabie saoudite a expulsé plus de 650 000 yéménites dans le but d’obliger le gouvernement du Yémen à repenser sa « position amicale envers Saddam Hussein » et ses politiques avant (et pendant) la première Guerre du Golfe. ³⁶ Parce que les citoyens yéménites étaient très dépendants des envois de fonds des travailleurs employés en Arabie saoudite, les Saoudiens croyaient que les expulsions engendreraient un mécontentement suffisant au sein de la population yéménite pour les inciter à faire pression sur leur gouvernement pour qu’il leur fasse allégeance. ³⁷.

Les capacités de submersion peuvent également être une stratégie efficace en Occident. Cela est particulièrement vrai si la crise naissante est importante et soudaine, car même les États très industrialisés ont besoin de temps pour se préparer à faire face efficacement aux catastrophes, qu’elles soient naturelles ou fabriquées. ³⁸ Cela dit, les sociétés industrielles avancées ont tendance à avoir de plus grandes ressources à engager dans une crise, ce qui menace d’entraver fondamentalement leur capacité physique à mieux y faire face, bien que ce soit loin d’être impossible. En outre, alors que dans la plupart des cas, la coercition axée sur les migrations consiste en des menaces pour déclencher un exode, à moins que le maitre-chanteur ne soit satisfait, dans le monde développé, les menaces de ne pas permettre aux personnes de partir peuvent également être utilisées avec succès. Dans de telles conditions, cependant, la capacité de submersion est évidemment un point discutable. ³⁹

Dans le monde développé, par conséquent, l’agitation politique supplante souvent la capacité de submersion en tant que pivot pour ce type de coercition. Plus précisément, les challengers au niveau international cherchent à influencer le comportement de la cible au niveau domestique en s’engageant dans une sorte de chantage politique renforcé par les normes qui repose sur l’exploitation et l’exacerbation de ce que Robert Putnam a qualifié d’« hétérogénéité » des intérêts politiques et sociaux au sein de ses politiques. ⁴⁰ L’exploitation de l’hétérogénéité dans les États occidentaux est possible parce que les afflux de population, tels que ceux créés par les crises des migrants et des réfugiés, ont tendance à engendrer des réponses diverses et qui divisent profondément les sociétés qui devraient supporter le poids de leurs conséquences. Comme l’affirme Marc Rosenblum : « Les efforts visant à contraindre la politique d’immigration pour la plier à l’intérêt national sont en concurrence avec les exigences d’une politique pluraliste venant d’un parti, de niveaux infranationaux (locaux et étatiques) ou sectoriels ou d’une classe spécifique. » ⁴¹

À l’instar de l’immigration et de la politique concernant des réfugiés plus généralement, les crises migratoires réelles ou simplement leur menace tendent à diviser les sociétés en (au moins) deux groupes mutuellement antagonistes et souvent fortement mobilisés : le camp pro-réfugiés / migrants et le camp anti-réfugiés / migrants. Ce qui signifie qu’être pro ou anti-réfugiés / migrants varie en fonction de la cible et de la crise. Le camp pro-réfugiés / migrants peut exiger des réponses relativement limitées et à court terme, telles que l’acceptation de la responsabilité financière pour repositionner le groupe de migrants ou de réfugiés dans un pays tiers ou des engagements beaucoup plus importants (même permanents), tels que l’asile ou la citoyenneté du groupe. De l’autre côté, les groupes anti-réfugiés / migrants peuvent exiger que les demandes d’aide financière soient rejetées ou, plus radicalement, que les migrants soient interdits de séjour, que les réfugiés se voient refuser l’asile ou, dans des cas extrêmes, soient rapatriés de force. Le but ultime, parce que les pays cibles ne peuvent pas simultanément à la fois accepter et rejeter un groupe donné de migrants ou de réfugiés, les dirigeants sont confrontés à des intérêts fortement mobilisés et hautement polarisés et peuvent se trouver face à un véritable dilemme, qui peut être impossible à résoudre en satisfaisant les exigences d’un camp sans s’aliéner l’autre.

Ainsi, ce n’est pas l’hétérogénéité qui rend les cibles vulnérables. Au lieu de cela, le principe de la coercition basée sur l’agitation repose sur le fait que les camps des pros et des antis ont tendance à avoir des intérêts mutuellement incompatibles – que les deux camps sont très attachés à défendre – tout en permettant aux dirigeants de cibler des relations politiques, juridiques et morales contraignantes pour éviter d’être en conflit avec l’un ou l’autre camp. Dans de telles conditions, les dirigeants peuvent faire face à de fortes incitations au niveau national pour accéder aux demandes des auteurs de coercitions au niveau international. Cela est particulièrement vrai dans les cas où les concessions risquent de faire cesser ou disparaître une crise migratoire réelle ou menaçante, libérant ainsi le dirigeant assiégé du piège proverbial consistant à se trouver pris entre le marteau et l’enclume.

L’existence de cette dynamique à deux niveaux et la vulnérabilité potentielle à laquelle elle peut donner lieu, ne sont dans une certaine mesure pas particulièrement surprenantes. Malgré les déclarations rhétoriques du contraire, la plupart des démocraties libérales occidentales connaissent depuis longtemps des relations schizophrènes avec les migrants et les réfugiés. Par exemple, comme l’a noté Rogers Smith, à côté de la tradition libérale des États-Unis et de son auto-identification en tant que « nation d’immigrants », il y a eu une tradition non libérale d’« américanisme ascriptif » qui envisage un noyau ethnique d’Anglo-Saxons qui doivent être protégés d’une « dilution externe ». ⁴² En d’autres termes, le roman américain de la statue de la Liberté a toujours été une affaire chaude et froide. ⁴³

La situation n’est pas nettement différente en Europe ou en Asie. L’Allemagne, par exemple, est officiellement un pays sans immigration. Néanmoins, la rhétorique anti-immigration a longtemps été « contrariée par de vastes droits et protections pour les étrangers accordés par le système juridique (…) [qui] soumet le pouvoir d’État souverain avec un catalogue de droits humains universels ». ⁴⁴. De même, bien que moins de 2% de la population japonaise soit composée d’étrangers – aucun d’entre eux n’acquiert jamais la citoyenneté – l’idée d’un Japon mono-ethnique est un peu grotesque étant donné que beaucoup de Japonais, y compris l’empereur, ont des racines coréennes. ⁴⁵ Cette attitude de Janus n’est pas non plus un nouveau phénomène. Par exemple, comme l’ont souligné les auteurs de « Réfugiés à l’ère du génocide » : « De tous les groupes au XX^e siècle, les réfugiés du nazisme sont maintenant largement et populairement perçus comme authentiques », mais à l’époque, les juifs allemands, autrichiens et tchécoslovaques étaient traités avec ambivalence et hostilité pure et simple aussi bien qu’avec sympathie. ⁴⁶.

En outre, bien qu’il existe des distinctions juridiques et normatives importantes qui peuvent être établies entre les réfugiés, les demandeurs d’asile et les migrants, « Tout comme au printemps 1940, lorsque les juifs allemands ont été internés sur l’île de Man, les journaux britanniques ont brouillé les distinctions entre réfugiés, étrangers et ennemis, aujourd’hui, selon Alasdair Mackenzie, coordinateur au [Royaume-Uni] d’Asylum Aid, il existe une confusion générale dans de nombreux journaux entre un demandeur d’asile et un étranger – tout le monde est goudronné avec la même brosse. » ⁴⁷ De fait, le fardeau porté par les démocraties libérales occidentales ne représente qu’une petite part de la population totale déplacée mondiale, mais les flux vers l’Ouest sont considérés comme les menaçant de manière disproportionnée par rapport à leur taille. ⁴⁸. Dans ces États, les experts, les politiciens et même certains décideurs estiment que les migrants issus de milieux religieux, linguistiques et ethniques différents de celui de la majorité de leur pays nouvellement adopté sont un danger pour la sécurité de la société. Les discours populistes qui s’appuient sur les sentiments nationalistes traditionnels et les assertions xénophobes, tels que « Le choc des civilisations » de Samuel Huntington ou encore « Qui sommes-nous ? » ou celui de Robert Kaplan, « L’Anarchie vient », affirment que les vagues actuelles de migrants et de réfugiés réduisent le niveau de vie national en siphonnant les ressources sociales des « vrais » citoyens, en prenant l’emploi des candidats de gens plus qualifiés, et en amenant les tensions de leur état d’origine avec eux et commettant un montant disproportionné de crimes. ⁴⁹.

Résistances et restrictions

Par conséquent, bien que la plupart des États occidentaux soient normativement, sinon légalement, forcés d’offrir un refuge et une protection à ceux qui fuient les persécutions, la violence et, dans certains cas, la privation, au moins un segment de la plupart des populations des États cibles ne veut généralement pas supporter les coûts économiques et sociaux intérieurs réels ou perçus et les risques que cela induirait en termes de sécurité. Cette résistance offre aux maitres-chanteurs un angle d’attaque potentiel à travers lequel ils peuvent infliger des douleurs qui peuvent mettre en danger la relation d’un leader avec ses principaux partisans ou même stimuler des troubles importants dans un État cible. En effet, contrairement à la plupart des questions de politique étrangère, les réfugiés et l’immigration ont clivé les opinions publiques occidentales comme peu d’autres sujets, en particulier dans les régions accueillant le plus grand nombre de migrants illégaux et de demandeurs d’asile. ⁵⁰

Dans un sondage de 2004, 52% des Américains interrogés ont affirmé que le niveau actuel d’immigration représentait une « menace critique pour les intérêts vitaux des États-Unis » et 76% étaient favorables à « restreindre l’immigration comme moyen de lutte contre le terrorisme ». ⁵¹ Dans un sondage séparé de 2008, 61% ont déclaré que « contrôler et réduire l’immigration clandestine » devrait être un objectif très important de la politique étrangère des États-Unis, un pourcentage plus important que pour le « maintien d’une puissance militaire supérieure dans le monde » qui était également un point critique (57%). ⁵² La situation est analogue en Europe occidentale, où un sondage à l’échelle de l’UE a révélé un niveau inquiétant de racisme et de xénophobie au sein de ses États membres, avec près de 33% des personnes interrogées se disant ouvertement « assez racistes » ou « très racistes ». ⁵³. Plus de 71% des personnes interrogées ont affirmé : « Il y a une limite au nombre de personnes d’autres races, religions ou cultures qu’une société peut accepter », et 65% des personnes interrogées ont déclaré que cette limite avait déjà été atteinte dans leur pays. ⁵⁴ En 2007, les Européens ont classé l’immigration derrière la lutte contre la criminalité comme la question politique la plus importante que l’UE doit faire dans les années à venir. ⁵⁵. Même les Suédois et les Hollandais historiquement accueillants sont devenus plus restrictifs. Dans un sondage de 2003, par exemple, 50% des Suédois interrogés se disent opposés à l’acceptation d’un grand nombre de réfugiés, contre 44% en 2001 ; seulement 25% étaient favorables à l’acceptation. ⁵⁶

En 2007, une majorité a déclaré favoriser des limitations plus strictes de l’immigration aussi. ⁵⁷ Aux Pays-Bas, 48% des immigrants du pays estiment qu’il y a trop de migrants dans le pays, un avis partagé par 65% des Néerlandais autochtones ⁵⁸. Ces sentiments se répètent dans une grande partie de l’Asie. Un sondage 2007 de Pew Global Attitudes a révélé que 89% des Indonésiens et des Malaisiens, 84% des Indiens, 77% des Bangladais et des Pakistanais, et 52% des Chinois étaient d’accord avec la déclaration : « Nous devrions restreindre et contrôler l’immigration ». ⁵⁹ De même, bien qu’il ait fait l’objet de critiques répétées tant sur le plan national qu’international en raison du traitement par le gouvernement des futurs demandeurs d’asile, le Premier ministre australien John Howard a remporté sa réélection à l’automne 2004. Howard a finalement perdu son poste à l’automne 2007, mais peu attribuent cette perte à sa position intransigeante sur les réfugiés et les migrants. ⁶⁰. Chez son voisin, la Nouvelle-Zélande, le Premier ministre (travailliste) a pu conserver son pouvoir en octobre 2005 seulement après avoir accepté de nommer un politicien ouvertement hostile aux réfugiés et aux migrants au poste de ministre des Affaires étrangères ⁶¹ des extrémistes musulmans soient autorisés dans le pays. », « Peters Is NZ’s Nouveau ministre des Affaires étrangères », Sydney Morning Herald, le 17 octobre 2005.]

Comme Oliver Cromwell Cox le résume, le « véritable principe démocratique » est que les gens « ne doivent pas être faits pour faire ce qu’ils n’aiment pas (…) Il faut seulement que le groupe dominant croit en la menace des principes et des pratiques culturels de l’autre groupe ; qu’ils soient réellement nuisibles ou non n’est pas la circonstance essentielle. » ⁶² Ainsi, si les réfugiés et les migrants représentent une menace réelle, il n’y a pas de problème ; s’ils sont « perçus » comme menaçant fondamentalement leur sécurité, leur culture ou leur subsistance, des individus et des groupes anxieux et motivés se mobiliseront pour s’opposer à leur acceptation. ⁶³.

Selon l’emplacement, la composition et l’ampleur de toute migration de masse donnée ainsi que, dans une mesure limitée, la phase du cycle économique, la taille et la nature du (des) groupe(s) objectant(s) changera. En général, l’opposition la plus vociférante tend à suivre une logique olsonienne, c’est-à-dire que les groupes qui se sentent menacés par l’ampleur (anticipée), la vitesse ou l’endurance d’un afflux et anticipent les coûts importants associés à cette migration seront fortement motivés pour soulever des objections bruyantes à l’acceptation, l’assimilation ou simplement assumer les charges associées aux migrants ou aux réfugiés. ⁶⁴. Contrairement à ceux qui anticipent des coûts plus diffus, ces individus et groupes auront des intérêts intenses et de fortes incitations à se mobiliser contre les réfugiés ou les migrants en question. Les populations directement touchées sont fréquemment associées à des groupes nationalistes qui favorisent plus généralement les politiques d’immigration restrictives. Elles ont tendance à représenter des segments de la société qui s’attendent à perdre une partie de leur position sociale, culturelle ou politique pour le groupe en question. Parfois, cependant, ces acteurs ne sont que des politiciens, essayant de prospérer sur une hostilité publique envers les immigrants (et, par conséquent, en obtenir des bénéfices personnels pour s’opposer à leur admission). En effet, ces groupes ont grandi et sont assez puissants au sein de l’Union européenne pour avoir créé un caucus formel, qui s’offre à la fois plus de poids politique et une base électorale pour contrôler le financement de l’UE. ⁶⁵.

Quel que soit le niveau du camp anti-réfugiés / migrants dans une crise donnée, s’il se mobilise contre le groupe en question, des pressions sont susceptibles de croître pour que les dirigeants ciblés refusent le groupe, ferment la ou les frontières de l’Etat, participent à l’interdiction et au rapatriement, ou même entreprennent des actions militaires pour prévenir ou arrêter les migrations à leurs sources. Par conséquent, ceteris paribus, au fur et à mesure que la mobilisation augmente, la pression sur le leadership ciblé doit prendre des mesures pour rejeter ou résister à accepter la responsabilité des migrants ou des réfugiés concernés.

Cela dit, bien que les dirigeants des États cibles puissent subir des inquiétudes morales à propos de l’adoption de réponses pour rejeter les migrants, ces réponses ne doivent poser aucun problème politique significatif pour eux si la majorité de leur population est en accord avec eux. ⁶⁶ Aucun incident significatif ne se produira, et la base de soutien du leadership demeurera intacte. Tragiquement, tel était le cas pour les juifs européens essayant d’échapper aux nazis en fuyant aux États-Unis au début de la Seconde Guerre mondiale. La plupart des émigrés potentiels ont été rejetés et, pendant longtemps, peu d’Américains s’y sont opposés. ⁶⁷.

Protecteurs et promotions

Cependant, les États hostiles aux migrants ou aux réfugiés ne fonctionnent généralement pas dans le vide, ni leurs dirigeants. Plus communément dans les sociétés marquées par des intérêts hétérogènes et concurrents, tandis que les membres du camp anti-réfugiés / migrants font du lobbying pour le rejet de cette politique, d’autres groupes pro-réfugiés / migrants également motivés travaillent simultanément pour s’assurer que les cibles ne peuvent pas échapper à leurs obligations normatives et légales pour ceux qui cherchent un refuge contre la violence, la persécution ou la privation. En ce qui concerne leurs homologues restrictifs, la composition, la force et la visibilité des camps pro-réfugiés / migrants varient d’une crise à l’autre en fonction de la race et de l’origine ethnique des réfugiés / migrants en question et des avantages matériels et / ou psychologiques attendus dérivant de leur soutien. ⁶⁸. Les camps pro-migrants ont tendance à être moins nombreux que ceux du camp des antis, mais leurs membres ont également tendance à être extrêmement visibles publiquement et des acteurs rhétoriquement habiles comme des avocats et des militants. Compte tenu de leur cohésion, de leur concentration et de leurs préférences intensives, le camp des pros peuvent ainsi compenser l’efficacité politique de leur manque d’effectifs.

Plus important encore, la force relative du camp pro-réfugiés / migrants tend à être renforcée par les liens de leurs membres avec diverses ONG nationales et internationales et groupes de pression dont la raison d’être est la protection et l’expansion des droits de l’homme en général et des droits des migrants et des réfugiés plus spécifiquement. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les groupes de défense des droits des réfugiés et des défenseurs des droits de l’homme se joignent de plus en plus aux organisations philanthropiques, aux individus concernés, aux églises, aux lobbies ethniques concernés et à d’autres pour créer des réseaux transnationaux de droits de l’homme qui s’étendent sur le globe. Comme la rock star et activiste irlandais Bono l’a observé : « L’administration n’a pas peur des stars du rock et des militants, elle est habituée à nous. Mais ils sont nerveux au sujet des ménagères et des gens d’église. Maintenant, lorsque ces personnes commencent à accompagner des stars du rock et des militants, elle commence vraiment à faire attention. » ⁶⁹ Bien que ces réseaux aient augmenté en force depuis la signature de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, ils ont vraiment commencé à fleurir après 1961 – avec la fondation d’Amnesty International – et à proliférer, à se diversifier et à grandir après 1970. ⁷⁰ En effet, le nombre d’ONG liées aux droits de l’homme a doublé entre 1973 et 1983, et bon nombre de ces organisations ont crû en taille et en efficacité, en grande partie en raison d’une capacité accrue à identifier les causes avec des « normes internationales bien institutionnalisées ». ⁷¹.

Ces réseaux et leurs alliés – membres des médias, du milieu universitaire, de la législature et des groupes d’intérêts ethniques et politiques – dépendent de deux facteurs particuliers pour exercer une influence domestique sur les dirigeants à l’appui des normes internationales. ⁷² Le premier est le désir des dirigeants de rester populaire, soit en raison de considérations électorales à court terme, soit en raison de préoccupations à plus long terme sur la façon dont ils apparaîtront au regard de l’histoire. La seconde est la légitimité politique. ⁷³. Les politiques qui prescrivent des stratégies ou des tactiques contrevenant aux normes peuvent menacer la légitimité politique et limiter ainsi sévèrement le soutien dont ils jouissent de la part de la législature ou du parlement, dans les médias ou dans l’ensemble du public. ⁷⁴ Bien que la nature et la portée des engagements juridiques et normatifs liés aux migrations varient selon les États, le régime des droits de l’homme a généralement imposé deux limites majeures à la discrétion de l’État en ce qui concerne sa légitimité politique : le droit d’asile et le principe de la non-discrimination raciale, les deux ayant mûri un droit international coutumier qui lie les États. ⁷⁵

Les manifestations les plus largement reconnues de ces normes se trouvent dans la Déclaration des droits de l’homme de 1948, la Convention des Nations Unies de 1951 sur les réfugiés et le Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés. ⁷⁶. Comme le disait le savant juriste David Martin : « Avant le développement de ces instruments internationaux, les opposants à une pratique du gouvernement auraient pu seulement faire valoir que la mesure était une mauvaise idée. Depuis l’adoption de ces déclarations, ces opposants sont souvent en mesure d’exercer une arme plus puissante dans le débat, car ils peuvent alors prétendre que la pratique du gouvernement n’est pas simplement une mauvaise politique, mais plutôt une violation du droit international ». ⁷⁷ Le besoin de légitimité, en particulier lorsqu’il est associé à un désir de rester populaire ou d’être réélu, peut créer une passerelle de l’existence de normes à un comportement d’adhésion à ces normes. ⁷⁸

Au fur et à mesure que la mobilisation au sein du camp pro-réfugiés / migrants augmente, les cibles seront soumises à une plus grande pression pour admettre, assimiler ou tout simplement accepter la responsabilité d’un groupe donné de réfugiés ou de migrants. Pour être clair, comme c’est le cas de la situation inverse, si un groupe particulier est relativement populaire ou considéré comme inoffensif − comme c’était le cas lors du premier exode des Cubains aux États-Unis, peu de temps après que Castro a pris le pouvoir en 1959 − une telle pression peut ne révéler aucun problème pour une cible potentielle. ⁷⁹ L’opinion publique peut rester généralement favorable, en admettant, en assimilant ou en supposant simplement que le fardeau financier d’un groupe particulier de migrants ou de réfugiés est relativement peu coûteux. L’agitation intérieure ne sera pas un problème important, et la base de pouvoir de la cible ne sera pas menacée.

Lorsque le rejet entre collision avec la protection, il en résulte une vulnérabilité

Mais dans des sociétés marquées par des intérêts disparates et concurrents et des coûts et des avantages inégalement répartis – matériels, psychiques ou les deux – associés aux migrations de masse, les situations dans lesquelles un seul camp (soit le pro ou l’anti) se mobilise face à une crise aura tendance à être l’exception plutôt que la règle. Cela est particulièrement vrai en raison de l’existence de scissions concomitantes entre les élites et le grand public. En fait, des sondages récents suggèrent qu’il n’y a pas d’autre problème de politique étrangère, y compris des questions controversées telles que la mondialisation et l’importance de l’ONU, sur laquelle le public américain et ses élites sont plus profondément en désaccord. Par exemple, un sondage du Council on Foreign Relations de Chicago a révélé que 59% du public américain a identifié la réduction de l’immigration illégale comme un objectif de politique étrangère « très important », comparativement à seulement 21% pour l’élite. ⁸⁰ Ainsi, face à une crise incessante ou en cours, les cibles se trouveront souvent confrontées à des factions hautement polarisées avec des intérêts mutuellement incompatibles et, par conséquent, face à un dilemme politique fondamental.

Les maitres-chanteurs qui s’engagent dans ce type de coercition connaissent l’existence de ces dilemnes politiques et visent intentionnellement à les exploiter à leurs propres fins politiques. Encore une fois, c’est l’essentiel de la stratégie de l’agitation politique. Au cours de l’été 1994, par exemple, des bateaux « étaient préparés dans presque tous les villages le long de la côte sud d’Haïti » dans une tentative explicite de « mettre plus de pression sur les États-Unis pour accélérer le retour d’Aristide ». Comme l’a noté un villageois à l’époque : « Nous ne pouvons pas combattre. (…) La seule façon de lutter est de faire en sorte que les Américains tiennent leurs promesses. La seule façon de le faire est de faire ce qu’ils craignent le plus [que nous venions en Amérique, NdlA] ». ⁸¹ De même, lorsque les fonctionnaires de l’Allemagne de l’Est ont plaisanté au milieu des années 1980 que leurs homologues de l’Allemagne de l’Ouest « prétendaient avoir une société libérale là-bas. [Nous allons] les laisser le prouver ! ». Ils ont pleinement anticipé que lâcher des demandeurs d’asile de l’Asie du Sud sur l’Allemagne de l’Ouest entraînerait un mécontentement répandu et persuaderait le gouvernement de l’Allemagne de l’Ouest précédemment réticent d’accepter leurs demandes. ⁸² Et ils avaient raison. ⁸³

En fait, les maitres-chanteurs potentiels font souvent plus que simplement exploiter l’hétérogénéité existante dans les États cibles. Ils peuvent également viser à accroître la vulnérabilité de la cible au fil du temps en agissant de manière à catalyser directement ou indirectement une plus grande mobilisation, à augmenter le degré de polarisation entre les groupes et ainsi réduire les options de politique disponibles pour les cibles. Ils peuvent le faire en augmentant la taille, l’échelle et la portée d’un exode existant, en déplaçant les populations (par exemple, en ajoutant plus de membres des groupes « indésirables » ou particulièrement non sympathiques), en faisant monter le niveau des menaces ou simplement en faisant pression sur les membres pro ou anti-réfugiés / migrants.

En bref, les maitres-chanteurs visent à influencer les cibles par ce qui est, dans la contrainte traditionnelle, appelée cas de force majeure, un choix dicté par des circonstances accablantes. Les cibles, bien sûr, ont toujours le choix, mais un de ces choix est faussé si la cible pense que les conséquences d’une non-conformité empéchera un choix futur. ⁸⁴ Ainsi, les maitres-chanteurs cherchent à réduire le nombre de réponses en terme de politique intérieure à un exode – en termes de théorie des jeux, afin d’affiner les chances de victoire de la cible, de sorte que la concession à leurs demandes commence à apparaître plus attrayante, du moins par rapport à la possibilité que l’avenir le soit moins, diminuant encore les choix favorables. ⁸⁵ C’est simplement parce que, avec moins d’options politiques disponibles, la capacité de la cible à concilier des conflits de politiques intérieures et satisfaire des intérêts domestiques concurrents devient beaucoup plus circonscrit. ⁸⁶ Comme l’indique Andrew Mack, les coûts peuvent « augmenter progressivement au point que la lumière au bout du tunnel ne devienne plus visible. (…) [Dans ce cas], les divisions générées au sein de la métropole deviennent en elles-mêmes l’un des coûts politiques pour le leadership. (…) Toute tentative de résoudre une contradiction va magnifier l’autre ». ⁸⁷ Cela peut créer un dilemme particulièrement net pour le leadership d’une cible, ainsi qu’affaiblir de manière significative sa marge de manœuvre. ⁸⁸ Dans de telles conditions, la concession – pour éviter les troubles généraux, pour éviter l’érosion de l’énergie, ou pour simplement faire disparaître une crise – peut devenir de plus en plus attrayante, ce qui est bien sûr exactement l’intention du maitre-chanteur. Il ne s’agit pas de suggérer que la concession dans de tels cas soit sans frais, seulement en cas de crise menaçante ou croissante, l’anticipation d’une douleur future et les coûts croissants doivent être pondérés par rapport aux coûts et opportunités associés à la fin rapide de la crise, en cédant aux exigences du maitre-chanteur.

Prévoir et mesurer le succès et l’échec de la coercition

Par conséquent, les cibles seront les plus vulnérables, pas lorsque leurs populations et / ou leurs élites seront unifiées, mais plutôt lorsqu’il existera un désaccord large et intense quant à la manière dont elles devraient répondre à une crise migratoire initiale ou continue. Encore une fois, dans les termes Olsoniens, les cibles seront plus vulnérables lorsqu’une crise annoncera des coûts concentrés (CC) et des bénéfices concentrés (CB) – en fonction des différents segments de la société − conduisant à une mobilisation élevée à la fois par ceux en faveur du groupe des réfugiés / migrants et ceux opposés au même groupe (Figure 1, Quadrant 4). ⁸⁹. À l’inverse, dans les cas où une crise devrait produire des coûts faibles ou diffus (DC) et seulement des avantages diffus (DB) – par conséquent, aucun camp n’est mobilisé et l’opinion est moins polarisée – les cibles seront les moins vulnérables et la coercition sera le moins susceptible de réussir (Quadrant 2). Cependant, dans la plupart de ces cas, il est peu probable que la coercition soit tentée. Dans les cas où seul le camp pro-réfugiés / migrants est fortement mobilisé (Quadrant 1 : DC, CB), la vulnérabilité de la cible sera relativement faible car l’assimilation ou l’acceptation du groupe en question devrait être relativement simple. De même, dans les cas où seul le camp anti-réfugiés / migrants est mobilisé (Quadrant 3 : CC, DB), les cibles devraient également être relativement moins vulnérables car les options d’interdiction, de fermeture des frontières ou de rejet simple devraient être plus faciles à mettre en œuvre. Cela dit, la vulnérabilité dans les Quadrants 1 et 3 sera plus grande que dans le Quadrant 2 car, à partir de ces points de départ, les attentes d’un seul camp concernant la taille relative et la répartition des coûts et des avantages doivent se déplacer vers le haut pour déplacer la cible potentielle vers le Quadrant 4 ( CC, CB), ⁹⁰

 

Figure 1 : vulnérabilité à la coercition

Intensité des intérêts du camp pro	H	Un peu vulnérables DC, CBQuadrant 1	Les plus vulnérables CC, CBQuadrant 4
	L	Moins vulnérables DC, DBQuadrant 2	Un peu vulnérables CC, DBQuadrant 3
		L	H
		Intensité des intérêts du camp anti

 

Le multiplicateur de force des coûts d’hypocrisie

Un facteur qui peut encore améliorer la probabilité de réussite de la coercition par les maitres-chanteurs est la susceptibilité de la cible à une catégorie spéciale de coûts politiques (ou d’audience) que j’appelle les coûts d’hypocrisie. L’hypocrisie politique implique l’exagération des acteurs politiques de l’engagement de leur État envers la moralité. ⁹¹ Comme je les définis, par conséquent, les coûts d’hypocrisie sont des « coûts politiques symboliques qui peuvent être imposés lorsqu’il existe une disparité réelle (ou perçue) entre un engagement professé envers des valeurs libérales et / ou des normes internationales et des actions étatiques démontrées qui contreviennent à un tel engagement ». Les coûts de l’hypocrisie sont opérationnels d’une manière semblable à ce que les défenseurs des droits de l’homme appellent la « politique de la responsabilité », c’est-à-dire qu’« une fois qu’un gouvernement s’est engagé publiquement à respecter un principe. (…) Les réseaux peuvent utiliser ces positions, et leur contrôle sur l’information, pour exposer la distance entre le discours et la pratique. C’est embarrassant pour de nombreux gouvernements, qui peuvent essayer de sauver la face en réduisant cette distance » ou en faisant disparaître complètement le fossé en mettant fin à la crise par des concessions. ⁹²

Les scientifiques politiques et les juristes internationaux se sont habituellement concentrés sur les conséquences potentiellement positives normatives de la politique de responsabilisation. ⁹³. Mais l’exposition de l’écart avec cette hypocrisie entre le mot et l’acte peut également être exploitée par des acteurs motivés pour des motivations moins honorables. En fait, la création de tels écarts peut même être instiguée ou catalysée à dessein par des acteurs autonomes. Dans le contexte de ce type de coercition non conventionnelle en particulier, après avoir échoué à atteindre leurs objectifs par des voies d’influence traditionnelles, les maitres-chanteurs peuvent recourir à la création ou à l’exploitation de crises de réfugiés ou de migration. L’existence de ces crises peut inciter les cibles à se comporter de manière à violer des normes, car elles tentent d’éviter de supporter le fardeau et de contracter des coûts liés à la lutte contre les groupes anti-réfugiés / migrants dans leurs sociétés.

Ensuite, si les violations normatives suivent effectivement, les coûts d’hypocrisie peuvent être imposés par des groupes nationaux et internationaux pro-réfugiés / migrants qui cherchent à protéger les gens menacés, voire les maitres-chanteurs eux-mêmes. Par exemple, au milieu de la tentative susmentionnée de l’Allemagne de l’Est de contraindre l’Allemagne de l’Ouest au milieu des années 1980, un observateur du côté occidental a reconnu : « Alors que les Allemands de l’Ouest se fâchent et commencent à dire des choses grossières à propos de tous ces abus du droit d’asile par des personnes noires et brunes, il permet de présenter l’Allemagne de l’Ouest comme racialiste », en violation de sa propre constitution ⁹⁴ De telles charges, en particulier lorsqu’elles sont associées à la menace de coûts futurs et croissants, peuvent rendre la concession plus attrayante, ce qui est précisément l’intention ! ⁹⁵.

En d’autres termes, les éventuels maitres-chanteurs peuvent s’engager efficacement − avec l’aide (souvent involontaire) du camp pro-réfugiés / migrants − dans une sorte de piège aidé par les normes, selon lequel les normes humanitaires sont utilisées comme des gourdins coercitifs par des acteurs égoïstes ayant des motifs personnels en même temps que ceux ayant des objectifs plus altruistes, le tout se passant souvent simultanément. ⁹⁶ On pourrait imaginer ce mécanisme comme une manifestation perverse de ce que Margaret Keck et Kathryn Sikkink appellent un modèle boomerang, mais qui fonctionne en sens inverse du mécanisme normativement positif que Keck et Sikkink décrivent. À la place des coûts imposés par les acteurs respectueux des normes face à ceux qui les violent systématiquement, dans le cas de la migration coercitive fabriquée, les acteurs violant les normes cherchent à imposer des coûts à ceux même qui agissent par eux-mêmes tout en visant généralement à les faire adhérer à leur cause. ⁹⁷

La sensibilité des cibles aux coûts d’hypocrisie peut également être auto-infligée. Mais pourquoi les dirigeants prendraient-ils des engagements rhétoriques qui pourraient revenir les hanter ? L’une des raisons est d’élargir leurs options politiques à la maison. Les acteurs peuvent espérer que leurs paroles génèrent des votes ou leur offrent d’autres avantages politiques lors d’une campagne ou à un autre moment. Pour citer Michael Ignatieff, universitaire, militant et politicien du Parti libéral du Canada, dans le cadre de sa propre tentative d’imposer des coûts d’hypocrisie au gouvernement britannique :

« C’est exactement ce qui rend cette fausse indignation sur les faux demandeurs d’asile si absurdement hypocrite. Car après avoir tenté vivement d’encourager la xénophobie contre la horde étrangère des menteurs et des tricheurs à nos portes, le Daily Mail et le Home Secretary professent avec pitié leur attachement à nos ‘traditions libérales’ par rapport au droit d’asile. Ça suffit. Le libéralisme signifie quelque chose. Il vous engage à protéger les droits des demandeurs d’asile à avoir une audience, un avocat et un droit d’appel. Soit vous considérez les demandeurs d’asile comme des sujets portant sur les droits, soit comme une horde étrangère. Vous ne pouvez pas l’avoir dans les deux sens. Lorsque la tradition libérale britannique a [le secrétaire d’état Kenneth] Baker et le Daily Mail comme amis, elle n’a pas besoin d’ennemis. ⁹⁸

Comme le suggère l’invective d’Ignatieff, les cibles potentielles peuvent se révéler vulnérables en déclarant certains groupes de migrants (réels ou potentiels) comme « victimes » et donc dignes de protection ou de refuge, par exemple en se référant aux membres d’un groupe particulier en tant que réfugiés qu’ils soient ou non ce qu’ils semblent correspondre à la définition juridique, mais alors empêche de respecter les engagements normatifs et juridiques que génère une désignation normative exaltée ⁹⁹.

De telles normes renforcées de désignations peuvent être appliquées à un large groupe pour des raisons idéologiques, comme ce fut le cas lorsque les dirigeants occidentaux ont promis d’accueillir tous ceux qui « fuiraient avec leurs pieds » le communisme pendant la guerre froide, tout en espérant que peu de gens viendraient. Selon Cheryl Benard, ces états voulaient surtout « contraster favorablement avec les pays communistes et présenter la vie en Occident sous la meilleure lumière possible ». D’autre part, ils « ne voulaient pas encourager davantage de réfugiés à venir parce qu’ils ne seraient jamais vraiment accueillis ». ¹⁰⁰ En essayant de gagner sur les deux tableaux, les pays occidentaux se sont habituellement placés sur des positions rhétoriques et normatives.

Ces tendances ne sont pas mortes avec la fin de la guerre froide. Les dirigeants politiques aspirant et en place appliquent parfois des désignations normativement privilégiées plus étroitement à des groupes ethniques, religieux ou nationaux particuliers. ¹⁰¹. Ils peuvent le faire pour élargir leur popularité avec de nouveaux segments de leurs électorats, pour renforcer leurs bases de pouvoir traditionnelles ou, au milieu de compétitions électorales intenses, pour établir des distinctions entre eux et leurs concurrents, distinctions face auxquelles ils pourraient être tenus plus tard de rendre des comptes.

Parfois, les acteurs utilisent une rhétorique normativement reliée à la migration, dans le but d’obtenir non seulement une approbation et une louange domestique mais aussi internationale, ce qui peut être utile en soi, en particulier pour les acteurs concernés par leur statut et leur réputation. Par exemple, la décision italienne de 1997 visant à lancer l’opération Alba a été motivée non seulement par la promesse du président albanais Sali Berisha selon laquelle le flux d’Albanais à travers l’Adriatique prendrait fin si l’Italie fournissait une aide et une assistance militaire, mais aussi par l’impératif italien « de prendre en compte l’opinion publique italienne à propos des Albanais » (qui n’était, pour utiliser un euphémisme, pas positive), ¹⁰² et « les aspirations de l’Italie à rejoindre l’UEM ». À l’époque, le gouvernement de Romano Prodi a justifié l’intervention « en termes d’image renvoyée aux Européens et de l’impression que cette politique aurait sur l’Europe». ¹⁰³.

Même si les politiciens à titre individuel n’ont pas fait personnellement de déclarations rhétoriquement problématiques, ils peuvent néanmoins se retrouver vulnérables aux coûts d’hypocrisie en fonction des actions (ou des positions historiques) de leurs prédécesseurs et, en particulier, en raison des engagements nationaux de longue date à l’égard d’un ou de groupe(s). (Les relations des États-Unis avec les Cubains en sont un exemple évident). Comme le disait Arthur Schlesinger Jr. : « les normes déclarées solennellement, même si elles ne sont pas observées, vivent pour fournir des munitions à ceux qui exigent leur observance ». ¹⁰⁴ Le fait que les dirigeants recourent à l’utilisation d’une rhétorique normativement exaltée pour des raisons d’instrumentalisation ou s’opposent réellement aux valeurs qu’ils énoncent est immatériel. Dans les deux cas, les dirigeants qui emploient une telle rhétorique peuvent ouvrir la voie pour prendre de bonnes décisions sur ces déclamations rhétoriques ou faire face aux coûts politiques de ne pas le faire, si leur action ne correspond pas à leurs engagements énoncés. ¹⁰⁵.

Les normes ne doivent même pas être ce que Thomas Risse et Kathryn Sikkink appellent « socialisées » pour être des gourdins efficaces. Elles doivent seulement être reconnues comme étant importantes pour un segment de la société qui peut infliger des sanctions coûteuses à la cible. ¹⁰⁶. Par conséquent, dans la mesure où des accusations d’hypocrisie politiquement coûteuses peuvent être appliquées à une cible, sa vulnérabilité à une éventuelle coercition augmentera. ¹⁰⁷. Cela dit, les coûts d’hypocrisie ne sont pas une condition nécessaire. Les intérêts polarisés et mobilisés peuvent être indépendamment suffisants pour persuader les dirigeants de la cible à céder. L’imposition de coûts d’hypocrisie n’est pas non plus une garantie de succès du maitre-chanteur. ¹⁰⁸. Néanmoins, face à une hétérogénéité aiguë et une mobilisation élevée des camps pro et anti, les coûts d’hypocrisie peuvent servir de multiplicateurs de force efficaces qui améliorent la vulnérabilité de certains dirigeants et de certaines cibles à la coercition migratoire.

Défenses des cibles et actions évasives

Bien sûr, la coercition n’est pas un jeu unilatéral et les cibles ne sont pas sans recours. Bien que, en raison de leur nature démocratique généralement libérale, la plupart des cibles soient contraintes de répondre (en initiant elles-mêmes les exodes), beaucoup trouvent des moyens de se battre et de résister, parfois avec succès. Trois réponses en particulier méritent d’être mentionnées. Tout d’abord, sous certaines conditions, les cibles peuvent externaliser, ou simplement se renvoyer la balle sur les conséquences visibles (et politiquement coûteuses) des crises migratoires sur les autres, contournant ainsi une coercition réussie en persuadant des tiers d’entreposer, d’héberger ou même d’assimiler un groupe indésirable. ¹⁰⁹ Le transfert de responsabilité n’est pas toujours une option, cependant cela peut arriver, en particulier si les personnes déplacées sont déjà dans l’État cible ou si d’autres États potentiels pour le rôle d’hôte ou d’asile craignent eux-mêmes  des conséquences déstabilisantes associées à un afflux.

Deuxièmement, certains gouvernements ciblés parviennent à naviguer pour éviter les bancs de sable politiques représentés par les intérêts mutuellement incompatibles de leurs électeurs, en apaisant l’un ou l’autre camp en utilisant des paiements annexes ou en modifiant l’esprit des acteurs mobilisés sur l’opportunité d’un groupe de migrants ou de réfugiés donné grâce à la redéfinition des problèmes. En d’autres termes, les dirigeants peuvent réussir à changer les perceptions domestiques des coûts ou des bénéfices attendus associés à un afflux particulier. ¹¹⁰. Troisièmement, les cibles peuvent lancer avec succès une action militaire – ou menacer de le faire – pour prévenir ou arrêter les exodes à la source. En effet, parfois, les cibles utilisent même la menace de sorties hypothétiques pour justifier les actions militaires qu’elles souhaitent mener pour d’autres raisons. Dans un discours de 1982 devant l’Association des gouverneurs nationaux, par exemple, l’ancien secrétaire d’État américain Alexander Haig a cherché à soutenir les interventions américaines en Amérique latine en invoquant les conséquences potentielles génératrices de migration en cas d’inaction. ¹¹¹ à un jeu pour enfant », Cité dans « Haig Fears Exiles from Latin Areas May Flood the US », New York Times, 23 février 1982]. Le président Ronald Reagan a utilisé un langage enflammé similaire dans un discours l’année suivante, affirmant que l’incapacité à prévenir l’installation de régimes marxistes dans la région pourrait entraîner « une vague de réfugiés et cette fois ce serait des feet-people, pas des boat-people, essaimant dans notre pays à la recherche d’un refuge face à la répression communiste dans notre sud ». ¹¹² Parfois, les cibles ne font que menacer de manière convaincante par d’autres actions qui convainquent les maitres-chanteurs de reculer ou de résister à lancer un exode. Lorsque ce dérivatif réussit, la coercition échouera ou, au moins, sera moins réussie que ce à quoi les maitres-chanteurs pouvaient espérer ou s’attendre.

La coercition peut également échouer en raison de calculs erronés par les adversaires eux-mêmes. Par exemple, bien que de tels cas semblent être relativement inhabituels, la tentative de contrainte axée sur la migration peut, comme les bombardements stratégiques, unifier la population de la cible plutôt que de la polariser. De même, si un groupe de migrants ou de réfugiés – auparavant regardé avec scepticisme ou hostilité – est finalement percu comme victime d’abus excessifs de droits de l’homme et digne de protection, l’opposition mobilisée peut s’évaporer et avec elle la possibilité d’une coercition réussie. ¹¹³. C’est un point clé qui renforce le fait de la nature dynamique de ce jeu coercitif à deux niveaux. D’une manière plus générale, chaque fois qu’il y a des changements significatifs à la baisse du niveau de mobilisation (et du degré de polarisation entre) des camps pro et anti au fil du temps, la coercition risque d’échouer.

La capacité qu’une coercition soit une réussite dans le domaine de la migration est en outre entravée, en partie, par le fait que peu de ces crises atteignent jamais le bureau du ou des dirigeants de l’État cible. Au lieu de cela, la plupart restent dans le Quadrant 2 (de la Figure 1) et hors de l’écran radar de l’exécutif du pays. Comme Morton Halperin, ancien membre du Conseil de sécurité nationale (NSC), l’a noté vis-à-vis du contexte américain, les dirigeants « n’ont pas le temps ni l’envie de se préoccuper de ces problèmes. Un président pourrait lier une politique particulière à une catastrophe particulière, mais le résultat est que le président est trop occupé pour se concentrer sur tout ce qui concerne les problèmes stratégiques plus importants ». ¹¹⁴ Ainsi, quelles que soient ses répercussions normatives, une crise migratoire deviendra une inquiétude au niveau exécutif uniquement lorsque sa non résolution promet d’infliger des coûts politiques tangibles aux dirigeants de la cible – en bref, seulement lorsqu’une crise se déplace vers la zone dangereuse du Quadrant 4.

Néanmoins, comme nous l’avons vu, les tentatives coercitives menées par les migrations se produisent au moins une fois par an. En outre, lorsqu’elle a été tentée, la migration coercitive a réussi au moins en partie à peu près les trois quarts du temps, le plus souvent contre des démocraties libérales avancées relativement puissantes. À la lumière de tout ce que nous connaissons de la politique internationale, conjugué à tous les obstacles potentiels susmentionnés au succès, pourquoi cela devrait-il être le cas ?

Pourquoi les démocraties libérales sont particulièrement vulnérables

Les démocraties libérales avancées sont particulièrement sensibles à l’imposition de coûts d’hypocrisie (et plus généralement à la migration coercitive fabriquée) pour deux raisons interdépendantes et qui s’auto-renforcent, chacune reflétant une conception distincte de ce qu’on considère traditionnellement comme des valeurs et des vertus libérales. Le premier facteur – une conséquence de ce que l’on appelle souvent le libéralisme normatif ou intégré – est que la majorité des démocraties libérales ont codifié les engagements en matière de droits de l’homme et de protection des réfugiés par des instruments tels que la Déclaration des droits de l’homme de 1948, la Convention de 1951 et le Protocole de 1967 ¹¹⁵. Ces conventions internationales et les lois nationales associées fournissent non seulement un ensemble de standards normatifs contre lesquelles les actions des acteurs peuvent être jugées, mais imposent aussi certaines obligations légales aux États pour qu’ils s’acquittent des responsabilités qu’ils imposent.

D’une part, ces engagements codifiés offrent certaines protections et garanties à ceux qui sont obligés de quitter leur pays d’origine en temps de crise et sous la contrainte. D’autre part, ces mêmes garanties limitent la capacité des États à contrôler leurs frontières et permettent donc aux autres acteurs de négocier l’effet de levier sur les États signataires grâce à l’emploi d’un piège normatif (juridique et politique). Comme James Hampshire l’observe (mais seulement avec des acteurs ayant des intentions bienfaisantes à l’esprit), « le droit international joue un rôle, pas tant comme contrainte extérieure à la souveraineté nationale. . . mais comme une source de normes libérales, qui peuvent être mobilisées par des acteurs politiques nationaux [et internationaux], y compris les magistrats et les organisations non gouvernementales ». ¹¹⁶. En termes simples, les normes fabriquent, comme beaucoup le disent, « des incitations et des dissuasions aux différents types d’actions » pour ceux qui les adoptent.

Ils fournissent également des incitations et des dissuasions pour l’exploitation de ces mêmes normes, parfois avec l’aide indirecte d’activistes et de juristes bien intentionnés. ¹¹⁷ Par conséquent, à mesure que l’adoption et la codification des normes pertinentes se développent et dans la mesure où les droits individuels qui sont protégés par la constitution augmentent, et, par extension, ce que nous pourrions appeler la libéralisation normative augmente, la sensibilité aux coûts de l’hypocrisie augmente également ainsi que, concomitamment, la vulnérabilité à la coercition.

La deuxième source de vulnérabilité d’une démocratie libérale particulière réside dans la nature transparente et intrinsèquement conflictuelle de la prise de décision politique au sein de ces États. Ce libéralisme politique se manifeste, entre autres, dans une grande variété d’arrangements politiques internes qui fournissent des points d’accès aux groupes sociaux pour influencer la politique gouvernementale. Comme je l’explique plus loin, il existe de grandes variations dans la nature et la portée de ces arrangements, ainsi que dans leur niveau de transparence. Ainsi, la mesure par laquelle ce facteur limite les options politiques disponibles pour cibler les dirigeants face à des crises réelles ou menacantes varie considérablement, même parmi les démocraties libérales. Néanmoins, les États politiquement libéraux partagent certaines tendances à la vulnérabilité en commun. D’une part, non seulement les partis d’opposition dans les démocraties ont tendance à inciter fortement à critiquer et à faire connaître les faux pas des gouvernements en place, mais ils sont également confrontés à de puissantes incitations politiques pour adopter des positions qui s’opposent à celles adoptées par les personnes au pouvoir, qu’elles soient ou non actuellement considérées comme problématiques. ¹¹⁸ Ainsi, les dirigeants de l’opposition peuvent ajouter la gestion d’une crise continue de migration ou de réfugiés à leur liste de griefs, et leur nouvelle position pourrait être en faveur ou opposée aux personnes déplacées. Par exemple, l’opposition peut prétendre que le gouvernement « trahit une cause juste et sabote les droits politiques » d’un groupe de migrants ou de réfugiés ou peut aussi prétendre que le gouvernement « donne aux réfugiés [ou aux migrants] les ressources de la nation elle-même ». ¹¹⁹

Par conséquent, les affirmations audacieuses des dirigeants des pays ciblés selon lesquelles ils peuvent résister aux pressions politiques intérieures de l’opposition, souvent intenses, exercées lors d’une crise de migration ou de réfugiés – et ne vont donc pas céder aux demandes des maitres-chanteurs – peuvent sembler creuses aux maitres-chanteurs, qui peuvent facilement observer la poussée et l’attraction parfois hostiles et progressives des batailles politiques démocratiques. ¹²⁰. En bref, cette vulnérabilité particulière (motivée par le libéralisme politique) réside dans le fait que les démocraties libérales adoptent ce qui sont censés être des principes absolutistes, mais les clivages transversaux et la nature intrinsèquement conflictuelle de la politique pluraliste rendent impossible ce côté absolu. Comme Alexis de Tocqueville le disait déjà il y a longtemps :

« La politique extérieure n’exige l’usage de presque aucune des qualités qui sont propres à la démocratie et commande au contraire le développement de presque toutes celles qui lui manquent. (…) Une démocratie ne peut régler les détails d’une entreprise importante qu’avec beaucoup de peine, de même pour persévérer dans un dessein fixe et trouver une solution à son exécution malgré de sérieux obstacles. Elle ne peut pas combiner ses mesures avec le secret ou guetter leurs conséquences avec patience. ¹²¹

En d’autres termes, tout comme la crédibilité peut constituer un problème majeur pour des acteurs faibles essayant de convaincre les plus puissants de se conformer à leurs exigences, la crédibilité peut s’avérer tout aussi problématique pour les États puissants s’ils sont des démocraties libérales.

Bien sûr, les États (libéraux et autres) diffèrent considérablement dans leur capacité à façonner leurs sociétés et à être façonnée par elles. La position structurelle d’un état par rapport à sa société peut être considérée comme variant le long d’un continuum depuis un mode décentralisé et contraint par des groupes sociétaux à un mode centralisé et insufflé par la société.

D’une manière analytique, on peut distinguer les états « doux » (décentralisés et contraints) et « durs » (centralisés et autonomes). ¹²² Les États « doux » ont tendance à être caractérisés par un nombre élevé d’intrants politiques et d’acteurs et des niveaux relativement bas d’autonomie politique. Parce qu’ils sont les plus exposés aux aléas du pluralisme, nous devons nous attendre à ce que les États doux les plus fortement libéralisés et décentralisés (comme les États-Unis) soient les plus vulnérables de tous. ¹²³. Bien que des recherches supplémentaires soient nécessaires pour confirmer les résultats préliminaires présentés ici, les données du tableau 1, qui démontrent que les États-Unis semblent avoir été l’objectif le plus populaire des chantages axés sur les migrations entre 1951 et 2006, appuient cette proposition.

En somme, les engagements codifiés pour protéger les droits de l’homme et la politique pluraliste peuvent interagir de manière à offrir aux maitres-chanteurs en puissance un fort pouvoir de négociation grâce à l’exploitation de ce que les cibles libérales considèrent à juste titre comme leurs vertus et, en fait, transformer les vertus démocratiques libérales en vices internationaux de négociation. ¹²⁴. Pour le répéter, cela représente l’inverse de la logique traditionnelle des jeux à deux niveaux : alors que, dans les jeux traditionnels à deux niveaux, les acteurs domestiques cherchent à convaincre leurs homologues internationaux qu’ils font face à des contraintes importantes pour leur autonomie, dans le contexte d’une coercition, ils cherchent à transmettre précisément l’impression contraire. Mais en raison des effets indépendants et conjoints du libéralisme normatif et politique dans les démocraties libérales, cela peut s’avérer très couteux au mieux.

Dépasser les démocraties libérales

Bien que les démocraties libérales soient particulièrement vulnérables à cette marque de coercition non conventionnelle, elles n’y sont pas vulnérables de la même manière. Elles ne le sont pas non plus exclusivement. D’une part, il existe des variations dans les niveaux de libéralisation politique et normative entre les États libéraux. D’autre part, de nombreux états non libéraux possèdent des caractéristiques libérales et présentent une certaine libéralisation politique et normative – parfois plus que leurs homologues supposés libéraux.

Nous pouvons conceptualiser la variation dans les deux sources de vulnérabilités ciblées dans une matrice 2 X 2 : sur un axe, la variation dans la mesure dans laquelle la cible a adopté et codifié des normes qui offrent des droits et des protections pour les réfugiés et les migrants, en particulier, et les droits de l’homme, plus généralement (libéralisme normatif). Et, d’autre part, sur l’autre axe, le niveau de prise de décision et l’autonomie politique dans l’état ciblé (libéralisme politique) (voir Figure 2). ¹²⁵.

Figure 2 : Vulnérabilité selon les types de régime

		Libéralisation normative
Libéralisation Politique	Autonomie Politique	Bas →	Haut
Bas ↓	Haut	Les moins vulnérables (Dictatures dures)	Quelque peu vulnérable
Haut	↑ Bas	Quelque peu vulnérable	Les plus vulnérables (Démocraties douces)

 

Bien que les deux facteurs soient significatifs, l’existence des multiplicateurs de force des coûts de l’hypocrisie suggère que le degré de libéralisme normatif pourrait être plus influent que le degré d’autonomie politique (libéralisme politique) dans la détermination de la vulnérabilité de la cible ex ante. D’autre part, les politiciens s’occupent naturellement davantage de la politique domestique que des influences internationales, de sorte que le degré de libéralisme politique pourrait offrir une plus grande valeur prédictive en termes de résultats ultimes. En tout cas, au fur et à mesure que les niveaux de libéralisme normatif et politique augmentent (et que l’autonomie des politiques diminue), la vulnérabilité globale d’un état s’élève également, ce qui rend les démocraties libérales « douces » particulièrement vulnérables.

À l’inverse, ceteris paribus, les gouvernements autoritaires ou totalitaires personnifiés devraient être moins vulnérables à ce genre de coercition. Par définition, ces États sont moins libéralisés politiquement que leurs homologues démocratiques. Ils sont par conséquent aussi « plus durs », plus centralisés et caractérisés par des degrés d’autonomie politique relativement élevés, ce qui leur confère une plus grande latitude pour répondre aux crises migratoires potentielles. Dans l’ensemble, les états autoritaires non libéraux ont tendance à être moins libéralisés de manière normative que leurs homologues démocratiques et, en conséquence, avoir moins de contraintes sur cette dimension. Comme le montre le tableau 1, peu de ces états semblent avoir été ciblés, et encore moins avec succès.

Cela dit, il est rare que toutes les autres choses soient égales. D’une part, toutes les autocraties ne sont pas semblables. À l’instar des démocraties, elles diffèrent aussi dans le niveau, le degré et la portée de l’autonomie politique accordée à leurs dirigeants. ¹²⁶ De plus, peu de leaders, même dans les États non libéraux, peuvent fonctionner longtemps sans le consentement d’au moins un sous-ensemble significatif de leur population. La taille du soi-disant « sélectorat » – le groupe d’individus formellement responsable de déterminer le sort de la direction d’un État – varie également selon les États. ¹²⁷ Ce qui est essentiel, cependant, c’est que les dirigeants non libéraux doivent également répondre à un sous-ensemble de leurs constituants, de sorte que la discorde domestique peut exercer certains effets (bien que plus faibles) au sein de ces États.

En outre, dans une ère de mondialisation croissante, il est largement admis que la plupart des États (non libéraux ou non) souhaitent faire partie de ce qu’on appelle souvent la « communauté internationale des États » et tirer parti des avantages politiques et économiques dont bénéficient ses membres. Comme le dit Victor Cha, les régimes non libéraux dans l’ère post-guerre froide n’ont d’autre choix que de s’ouvrir, simplement pour survivre. ¹²⁸ (Bien que la crise économique mondiale qui a débuté en 2008 a atténué l’enthousiasme de certains pour le projet global, le sentiment demeure en grande partie). Ainsi, bien que leurs contraintes domestiques soient moins nombreuses, le comportement de la plupart des États non libéraux est encore sujet à un potentiel et coûteux contrôle externe. Les états non démocratiques sont donc également vulnérables à l’imposition de coûts d’hypocrisie par d’autres États et par des acteurs politiques internationaux et nationaux, mais plutôt moins que leurs homologues démocratiques libéraux.

Explications alternatives

Peut-il y avoir d’autres explications qui peuvent permettre de mieux comprendre ou d’expliquer les décisions des cibles – libérales ou non – de concéder ou de résister ? Trois alternatives évidentes méritent d’être envisagées :

1. la proximité géographique.
2. la taille d’une migration de masse (menaçante).
3. l’affinité ou l’hostilité antérieure de la cible envers un groupe particulier de migrants / réfugiés (comme en témoignent en partie les politiques préexistantes dirigées vers les groupes de migrants / réfugiés concernés).

Les deux premières alternatives reposent sur l’idée que la propension de la cible à résister ou à concéder est fondée sur sa capacité à arrêter ou à absorber un afflux. Par extension, plus la distance par rapport à la source de l’exode est petite et / ou plus sa taille est grande, plus faible est la probabilité qu’une cible puisse combattre ou absorber le groupe en question, plus la crédibilité de la menace du châtiment promis sur la cible est élevée, et donc plus la probabilité de succès du maitre-chanteur est grande. Bien que la proximité géographique entre la source d’un exode et la cible augmente sans doute la vulnérabilité de cette cible, la proximité n’est ni une condition nécessaire ni une condition suffisante pour réussir. Comme le montrent les données du tableau 2 et du tableau 3, l’histoire a été caractérisée par une myriade de succès sur des cibles distantes et par de nombreux échecs quand la cible est voisine. En bref, la géographie a joué un rôle beaucoup moins important que le degré de responsabilité des cibles qui sont donc obligées de répondre à des crises particulières, que ce soit pour des raisons historiques, nationales ou géopolitiques. Par exemple, compte tenu de la culpabilité originale des États-Unis pour ce qui finalement est connue sous le nom de crise des boat-people vietnamiens, les USA se sont avérés à vue de nez deux fois plus vulnérableS à cette contrainte que Hong Kong et un groupe d’États membres de l’ASEAN. ¹²⁹

En ce qui concerne l’évaluation de la deuxième explication alternative, la taille réelle ou la menace de l’exode des migrants, obtenir des chiffres fiables sur la taille précise des exodes est au mieux difficile. Néanmoins, il est raisonnablement facile de distinguer entre les ordres de grandeur, de centaines à des millions. Encore une fois, bien que les exodes plus importants assurent certainement un plus grand stress sur les capacités de charge des États et affectent leur sensibilité à l’inondation et à l’agitation, les données démontrent que les résultats globaux ne sont pas corrélés avec l’échelle des catastrophes non naturelles. Par exemple, l’Éthiopie et la Pologne ont réussi à convaincre Israël et l’Allemagne, respectivement, de faire des concessions sur des groupes peu nombreux (même selon les normes par habitant), alors que l’Inde n’a pas modifié son comportement pour se conformer aux désirs pakistanais, malgré un afflux de 10 millions de Bengalis qui étaient relativement indésirables pour des raisons autres que celles d’une question de nombre absolu. ¹³⁰

Tableau 2 : Examen des solutions de rechange : Taille de l’exode (menaçant) et proximité géographique

	Challenger (s)	Groupe de migrants / réfugiés	Cible(s) principales(s)	Résultats?	Taille de la migration? (estimation)*	La cible est-elle géographiquement proche de la source?*
1	Allemagne de l’Ouest	Allemands de l’Est	États-Unis (US)	Succès partiel	Moyenne	Non
2	Sud Vietnam et USA	Nord Vietnamiens	Nord Vietnam	Échec	Large	Oui
3	Insurgés algériens	Algériens	Alliés français dont USA	Succès partiel	Large	Non
4	Autriche	Hongrois	États-Unis	Succès	Moyenne	Non
5	États-Unis	Allemands de l’Est (Berlin)	Union soviétique	Indéterminé	Moyenne – Large	Non
6	Cuba	Cubains	États-Unis	Succès partiel	Petite	Oui
7	Insurgés biafrais	Biafrais	Europe de l’Ouest, États-Unis	Réussite partielle	Large	Oui
8	Israéliens	Palestiniens	Jordanie	Indéterminé	Large	Oui
9	Jordanie	Palestiniens	États-Unis	ST Succès;LT Échec ***	Large	Non
10	Pakistan	Pakistanais de l’Est	Inde	Échec	Large	Oui
11	Ouganda	Détenteurs passeports Royaume-Uni	Royaume-Uni	Échec	Moyenne	Non
12	Bangladesh	Rohingyas	Birmanie	Succès	Moyenne	Oui
13	ASEAN, Hong-Kong	Indochinois	Grande Puissances occidentales, dont USA	Succès	Large	Oui
14	Vietnam	Vietnamiens	CEE, US	Indéterminé	Moyenne	No
15	Thaïlande	Cambodgiens	USA, Chine	Succès	Large	Non (US), Oui (Chine)
16	Haïti	Haïtiens	États-Unis	Succès	Moyenne	Oui
17	ONG activistes	Haïtiens	États-Unis; Haïti	Échec	Moyenne	Oui
18	Pakistan	Afghans	États-Unis	Succès	Large	Non
19	Union soviétique	Afghans	Pakistan	Échec	Large	Oui
20	Insurgés afghans	Afghans	Pakistan	Succès	Large	Oui
21	Cuba	Cubains	États-Unis	Succès partiel	Moyenne	Oui
22	Autriche	Polonais	Europe de l’Ouest, US	Succès	Moyenne	Non
23	Thaïlande	Vietnamiens	États-Unis; France	Succès	Moyenne	Non
24	Honduras	Contras en majorité	États-Unis	Succès	Moyenne	Non
25	Bangladesh	Chittag / Chakmas	Inde	Indéterminé	Moyenne	Oui
26	Allemagne de l’Est	Mixte	Allemagne de l’Ouest	Succès	Moyenne	Oui
27	Allemagne de l’Est	Mixte	Suède	Succès	Moyenne	Non
28	Libye	Ouvriers invités de la TEM	Tunisie, Egypte, Mauritanie	Indeterminée	Moyenne-Large	Oui; Oui et Non
29	HK, ASEAN	Viet. Boatpeople	Grande puissance occidentale dont les États-Unis	Succès	Large	Non
30	Viêt-nam	Vietnamiens	CEE; US	Succès	Large	Non
31	Bangladesh	Rohingyas	Birmanie	Succès	Moyenne	Oui
32	Arabie saoudite	Ouvriers yéménites	Yémen	Échec	Large	Oui
33	Israël	Juifs soviétiques	Palestiniens	Échec (pour l’instant)	Petite – Moyenne	Oui
34	États-Unis	Juifs soviétiques	Israël	Succès partiel	Petite – Moyenne	Non
35	Albanie	Albanais	Italie	Succès	Moyenne	Oui
36	Albanie	Albanais	Italie; CEE	Succès	Moyenne	Oui
37	Albanie	Grecs Albanais	Grèce	Succès	Moyenne	Oui
38	Pologne	Polonais; Mixte	CEE, US	Indeterminée	Large	Oui; Non
39	Ethiopie	Falashas	Israël	Succès	Petite – Moyenne	Non
40	Turquie	Irakiens	États-Unis	Succès	Large	Non
41	Aristide	Haïtiens	États-Unis	Succès	Moyenne	Oui
42	Bosnie	Bosniaques	Conseil de sécurité de l’ONU	Succès partiel	Large	Mixte
43	Pologne	Polonais	Allemagne	Succès	Petite – Moyenne	Oui
44	Cuba	Cubains	États-Unis	Succès	Moyenne	Oui
45	Zaïre	Rwandais	En grande partie les États-Unis,  France et Belgique	Succès	Large	Non
46	Libye	Palestiniens	Égypte	Échec	Petite	Oui
47	Corée du Nord	Corée du Nord	Chine	Succès	Large	Oui
48	Albanie	Albanais	Italie	Succès	Moyenne	Oui
49	Turquie	Kurdes	Italie	Indéterminé	Petite	Oui
50	KLA	Kosovars Albanais	OTAN	Succès	Large	Mixte
51	RFY	Kosovars Albanais	OTAN dont G, G et I***	Échec	Large	Mixte
52	Macédoine I	Kosovars Albanais	OTAN	Succès	Large	Mixte
53	Macédoine II	Kosovars Albanais	OTAN	Succès	Large	Mixte
54	Nauru	Mixte; Asie du Sud	Australie	Succès	Petite	Non
55	Belarus	Mixte	UE	Échec	Large	Oui
56	Activistes / réseau d’ONG	Coréens du Nord	Chine	Échec	Petite – Moyenne	Oui
57	Activistes / réseau d’ONG	Coréens du Nord	Corée du Sud	Échec	Petite – Moyenne	Oui
58	Corée du Nord	Coréens du Nord	Chine	Succès	Large	Oui
59	Nauru	Mixte	Australie	Succès	Petite	Non
60	Haïti	Haïtiens	États-Unis	Échec	Moyenne – Large	Oui
61	Belarus	Mixte	UE	Échec	Large	Oui
62	Libye	Mixte – Afrique du Nord	UE	Succès	Moyenne	Oui
63	Tchad	Darfouriens	Conseil de sécurité de l’ONU	Indéterminé	Moyenne	Plûtot non
64	Libye	Mixte – Afrique du Nord	UE	Succès Partiel	Moyenne	Oui

• * Petits exodes<= 15 000 +/-, exodes moyens : 15 000-500 000 +/- et grands exodes : 500 000 et plus ;
• ** Géographiquement proche désigne les états qui sont directement adjacents ou dont les frontières touchent sur plusieurs centaines de km la source de l’exode ;
• *** CT = court terme, LT = long terme ;
• **** Allemagne, Grèce, Italie.

Cela nous laisse avec l’alternative finale, l’affinité à priori ou l’hostilité envers un groupe particulier de réfugiés / migrants. On a émis l’hypothèse qu’une affinité antérieure ou une relation historique (par exemple coloniale) avec un groupe particulier pourrait affecter la réponse d’une cible face à une tentative de coercition. Mais dans quelle direction ? En faveur du groupe ou contre lui ? D’une part, il est largement reconnu que les pays cibles dans lesquels les communautés d’immigrants particuliers sont bien établies peuvent avoir une influence notable sur leurs dirigeants, ce qui entraîne un soutien accru et une mobilisation accrue pour le camp des pro-réfugiés /migrants. ¹³¹ Et il est certain que le fardeau de l’asile est fortement lié (positivement) aux liens historiques entre les pays d’origine et les pays de destination. ¹³².

Tableau 3 : pourquoi les explications alternatives sont insuffisantes ?

		Proximité géographique ?				Nombre de cas (sur un total de 56)
		Échecs		Réussites
		Y	N	Y	N
Taille du flux	P	1	3	0	3	7
	M	14	7	2	1	24
	L	9	8	8	0	25

D’autre part, cependant, la recherche a également montré que, historiquement, l’hostilité et l’envie n’ont pas été plus élevées vis-à-vis de groupes entièrement étrangers, que pour des groupes « qui avaient une certaine affinité ethnique ou autre avec le pays hôte – Les Pieds-Noirs algériens qui ont été forcés de retourner en France dans les années 1960 après la guerre d’indépendance ; les Allemands déplacés se réinstallant en Allemagne de l’Ouest après la Seconde Guerre mondiale ; les Asiatiques ougandais avec des passeports britanniques admis en Angleterre et les Pathans afghans dans des régions ethniquement proches du Pakistan ». ¹³³ Ainsi, il pourrait également être vrai que les relations antérieures avec les groupes de migrants renforcent la force et la taille du camp anti-réfugié / migrant. ¹³⁴

De même, les deux situations – une affinité très développée dans un segment de la société et une hostilité hautement développée dans un autre – pourraient être simultanément obtenues, rendant le succès coercitif encore plus probable. Comme l’a souligné à juste titre Robert Art, « l’immigration précédente dans un état cible et ses politiques d’immigration [envers ce groupe peuvent] jouer un rôle important, [cependant] ce rôle n’a que des effets significatifs par ses effets perturbateurs (par opposition à l’absorption) pour les démocraties ». ¹³⁵ En bref, les relations existantes avec des groupes particuliers de migrants / réfugiés peuvent et souvent jouer un rôle mesurable dans la détermination des résultats, mais si ces effets rendent le succès coercitif plus ou moins probable dans certains cas spécifiques, plutôt que d’être systématiquement corrélés (soit directement, soit inversement) avec la nature de la relation ou des politiques préexistantes. Plus précisément, les relations antérieures augmenteront effectivement les effets potentiels dans les cas où les crises deviennent importantes pour les camps des pros ou des antis (ou pour les deux). Cependant, ni l’existence de politiques antérieures ni la nature des relations existantes ne sont déterminantes de façon indépendante, c’est-à-dire qu’aucune n’est une condition nécessaire ni suffisante pour déterminer les résultats.

Implications plus larges et autres applications

La théorie et l’analyse proposées dans cet article ont des implications politiques claires dans l’environnement actuel autour de l’anxiété croissante à l’égard des migrations. Bien avant le 11 septembre, les préoccupations entourant les réfugiés et les migrants clandestins se sont transmuées dans de nombreux pays en une question de plus en plus politique, ce qui implique un changement dans la définition des menaces de sécurité nationale et dans la pratique de la politique de sécurité. Et bien que l’importance potentielle de ce type de contraintes ait été sous-estimée par de nombreux spécialistes de la migration, il en va de même pour les pays qui sont des cibles potentielles. ¹³⁶. Par exemple, les estimations nationales des renseignements américains ont inclus des avertissements sur la vulnérabilité des États-Unis à ce type de coercition et ont recommandé de prendre des mesures pour se prémunir contre une prédation future. ¹³⁷. De même, en 2007, l’Australie a fermé en grande partie ses frontières avec la Solution du Pacifique pour se prémunir contre les tentatives coercitives futures de la petite île de Nauru. De même, en 2003, l’Union européenne s’est engagée à dépenser 400 millions d’euros pour accroître la sécurité de sa frontière, au moins en partie pour dissuader la coercition future des migrations. Et en 2006, la Chine a construit une clôture sur une partie de sa frontière avec la Corée du Nord pour entraver les mouvements transfrontaliers. ¹³⁸. Certains États ont même mené des exercices militaires conçus pour mieux se préparer à répondre aux afflux massifs potentiels à travers leurs frontières. ¹³⁹.

En outre, les liens politiques et les implications de sécurité nationale s’étendent bien au-delà des domaines politiquement associés à l’immigration, au droit d’asile et de la politique de sécurité aux frontières. En effet, il a été suggéré que « les flux non spontanés de réfugiés d’Allemagne de l’Est vers l’Allemagne de l’Ouest en 1989 (…) ont aidé à abattre le mur de Berlin, accéléré l’unification des deux États allemands et généré la transformation la plus importante des relations internationales depuis la Seconde Guerre mondiale ». ¹⁴⁰ Les migrations et les flux de réfugiés ont également été identifiés comme l’une des causes les plus importantes des conflits armés dans la période post-guerre froide. ¹⁴¹ Depuis 2004 seulement, nous avons assisté aux répercussions des migrations de coercition dans des domaines aussi importants et divers que les sanctions économiques et les embargos sur les armes (l’UE a levé les dernières sanctions restantes contre la Libye en échange d’une aide pour atténuer l’écoulement des Nord-Africains vers l’Europe de l’Ouest). ¹⁴² Les conflits ethniques, les interventions militaires et les guerres interétatiques (entre le Soudan et le Tchad, par rapport au sujet des réfugiés du Darfour), ainsi que la prolifération nucléaire et le changement de régime (en ce sens, la crainte par la Chine d’un afflux massif de Nord-Coréens a tempéré sa position et ses relations avec la Corée du Nord et les États-Unis sur le programme nucléaire nord-coréen). ¹⁴³

Dans le même temps, bien que l’analyse soit axée ici spécifiquement sur la migration, la théorie qu’elle développe en ce qui concerne le levier que les acteurs faibles peuvent exercer grâce à une exploitation habile de l’hétérogénéité politique et des incohérences normatives (l’utilisation instrumentale des normes) est plus largement généralisable. En effet, la théorie peut être appliquée à toute question dans laquelle les déclarations rhétoriques et / ou les engagements juridiques et normatifs des acteurs et des gouvernements entrent en conflit avec leur comportement observé. ¹⁴⁴ Les applications potentielles supplémentaires incluent l’intervention humanitaire ; Les règles d’engagement en temps de guerre ; et les politiques concernant les sanctions, les embargos et autres instruments de persuasion non létaux. En outre, les États et leurs dirigeants ne sont pas seulement les seuls objectifs de la pression politique fondée sur l’hypocrisie. Les normes, tout comme les êtres humains, peuvent être utilisées comme des armes coercitives, et elles peuvent être exercées au service de buts bienfaisants et altruistes, autant qu’égoïstes et immoraux. Alors que d’autres recherches sont nécessaires pour mieux comprendre comment, où et avec quelle réussite cette méthode d’influence non conventionnelle peut être utilisée en dehors du domaine de la migration, l’importance de ce type de normes, la coercition à deux niveaux ne doit être ni sous-estimée ni ignorée.

Kelly M Greenhill

Note du Saker Francophone

Ce texte est évidemment à remettre dans le contexte de la crise des migrants. L'auteure, professeur à Harvard, a évidememnt un parti pris politique mais elle explique avec beaucoup de précision les mécanismes de cette arme géopolitique que sont les migrations de masse. C'est une boîte à outils à la disposition des acteurs étatiques et non étatiques, une arme asymétrique très puissante de nos jours car elle est cachée notamment derrière le voile des droits de l'homme.

De la même manière que dans une révolution colorée, et Andrew Korybko l'explique très bien, un acteur influent va « jeter » une partie de la population contre les acteurs étatiques (police, armée), l'arme de migration de masse va, elle, consister à « jeter » des populations d'un État contre un autre État ou contre la population de cet autre État avec parfois, comme en Europe, la coopération des États ciblés, la cible réelle étant la population locale ou le contrôle de sa représentation.

Le cynisme des acteurs va parfois jusqu'à détruire préalablement les infrastructures dans la zone de départ pour « motiver » les migrants en leur otant tout espoir de retour.

Le texte vaut pour l'analyse de cette arme géopolitique. L'utilisation qui en est faite par l'auteur est soumise à ses propres biais idéologiques. À vous de faire le tri.

Il faut aussi ne pas oublier que l'auteur parle d'une époque, côté occidental, celle des Trente Glorieuses, une situation qui s'est dégradée surtout depuis 2008. L'avenir n'incite, pour le moins, pas à l'optimisme. On peut s'attendre à de fortes tensions dans le cadre d'une croissance atone ou d'une décroissance.

Traduit par Hervé, vérifié par Wayan, relu par Cat pour le Saker Francophone

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