Armes de migration de masse


Par Kelly M Greenhill – Avril 2010 – Source calhoun.nps.edu

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Armes de migration de masse : déplacement forcé en tant qu’instrument de coercition 1. La coercition est généralement comprise comme faisant référence à une pratique consistant à induire ou à prévenir les changements de comportement politique par l’utilisation de menaces, d’intimidation ou d’une autre forme de pression – le plus souvent, la force militaire. Cet article met l’accent sur une méthode non militaire très particulière d’application de la pression coercitive : l’utilisation des migrations et des crises de réfugiés comme instruments de persuasion. La sagesse conventionnelle suggère que ce type de coercition est plutôt rare. 2.

La théorie traditionnelle des relations internationales affirme qu’elle devrait rarement réussir. En fait, compte tenu de l’asymétrie dans les capacités qui tendent à exister entre ceux qui exercent cette pression et leurs cibles généralement plus puissantes, elle devrait rarement être tentée 3. Cependant, comme le démontre cet article, ce type de coercition a été tenté beaucoup plus fréquemment que le consensus ne le suggère, et il tend aussi à réussir beaucoup plus souvent que les théories basées sur leurs capacités ne le prédisent.

L’article est organisé comme suit : je commence par décrire la logique derrière l’utilisation coercitive de la migration créée intentionnellement et des crises de réfugiés et je discute de sa prévalence relative, si peu reconnue 4. Dans la deuxième partie, je décris brièvement le genre d’acteurs qui recourent à cette arme non conventionnelle et je souligne l’éventail des objectifs recherchés par ceux qui l’emploient. Je montre également que ce type de contrainte s’est révélé plutôt une réussite, du moins par rapport aux méthodes de persuasion plus traditionnelles, en particulier contre des cibles démocratiques libérales (généralement plus puissantes). Dans la troisième section, je propose une explication de la raison pour laquelle les démocraties semblent avoir été les plus fréquemment (et les plus efficacement) ciblées. Je développe également ma théorie plus largement sur la nature de la coercition axée sur les migrations, y compris comment, pourquoi et dans quelles conditions elle peut s’avérer efficace. Je conclus avec une brève discussion des implications plus larges et d’autres applications de la théorie.

Définition, mesure et identification de la migration coercitive

Les migrations coercitives fabriquées (ou les migrations basées sur la coercition) sont « des mouvements de population transfrontaliers qui sont délibérément créés ou manipulés afin d’induire des concessions politiques, militaires et / ou économiques d’un État ou des États cibles » 5 Les instruments utilisés pour affecter ce type de coercition sont nombreux et diversifiés. Ils existent dans une large gamme, des plus imposés à d’autres plus permissifs, des menaces hostiles à l’utilisation de la force militaire (comme cela a été le cas pendant les guerres civiles bosniaque en 1992-1995 et du Biafra en 1967-1970) grâce à l’offre d’incitations positives et à la fourniture d’incitations financières (comme elles l’ont été aux Vietnamiens du Nord par les États-Unis en 1954-1955, suite à la Première guerre d’Indochine), à l’ouverture directe des frontières normalement scellées (comme l’a fait le président Erich Honecker d’Allemagne de l’Est au début des années 1980)6

La migration coercitive fabriquée est souvent, mais pas toujours, entreprise dans le contexte de déplacements de population provoqués stratégiquement pour d’autres raisons. En fait, elle ne représente qu’un sous-ensemble d’une catégorie plus large d’événements qui dépendent tous de la création et de l’exploitation de telles crises comme moyens pour des fins politiques et militaires – un phénomène que j’appelle une migration stratégique fabriquée 7. La migration coercitive fabriquée est souvent intégrée aux migrations de masse conçues stratégiquement pour des raisons d’éviction, d’export ou qui sont militarisées. Il est probable, du moins en partie en raison de sa nature intégrée et souvent camouflée, que sa prévalence soit également généralement méconnue et donc sa signification sous-estimée. En effet, c’est un phénomène qui, pour beaucoup d’observateurs, est caché à la vue. Par exemple, il est largement connu qu’en 1972, Idi Amin Dada a expulsé la plupart des Asiatiques d’Ouganda dans ce qui a été généralement interprété comme une tentative visible d’expropriation d’actifs économiques. 8 Il est beaucoup moins bien connu que 50 000 des expulsés étaient des détenteurs de passeports britanniques et que ces expulsions se sont produites en même temps qu’Amin tentait de convaincre les Britanniques de renoncer au retrait de l’assistance militaire dans son pays. En bref, Amin a annoncé son intention de mettre 50 000 réfugiés dans les pattes des Britanniques, mais il l’a fait avec un délai de grâce convenable de quatre-vingt-dix jours pour leur donner l’occasion de revenir sur leur décision concernant l’aide. 9. Et Amin était loin d’être un cas unique.

Mesurer l’incidence

En fait, plus d’une quarantaine de groupes de personnes déplacées ont été utilisés comme pions dans au moins cinquante-six tentatives identifiées de migration coercitive depuis l’avènement de la Convention des Nations Unies sur les réfugiés de 1951. Huit autres cas sont possibles mais non concluants ou « indéterminés ». 10. (Voir le tableau 1) L’emploi de ce type de coercition est antérieur à l’ère post-Seconde Guerre mondiale 11. Cependant, je me concentre sur la période post-1951 car ce n’est qu’après la Seconde Guerre mondiale, et surtout après la ratification de la Convention de 1951 sur les réfugiés, que les règles et les normes internationales concernant la protection de ceux qui fuient la violence et les persécutions ont été codifiées 12. Ce n’est qu’alors que les migrations et les réfugiés « sont devenus une grande question politique » et que, pour les raisons discutées plus loin dans cet article, l’efficacité potentielle de cette stratégie non conventionnelle a commencé à fleurir. 13

Pour mettre en perspective la prévalence de la migration coercitive, à raison d’au moins 1,0 cas par an (entre 1951 et 2006), elle est nettement moins fréquente que les conflits territoriaux interétatiques (environ 4,82 cas par an). Mais, en même temps, elle apparaît nettement plus répandue que les guerres intra-étatiques (environ 0,68 cas par an) et les crises dissuasives intermédiaires étendues (environ 0,58 / an). Au minimum, cela suggère que la sagesse conventionnelle sur l’inférence relative de la migration coercitive fabriquée (mon hypothèse de base opérationnelle) nécessite un réexamen. Au minimum, cela suggère que ce que nous pensons connaître de la taille et de la nature de la boîte à outils politique à la disposition des acteurs étatiques et non étatiques, et utilisée par eux, peut aussi nécessiter un réexamen. L’incapacité d’apprécier le côté relativement invasif d’une arme politique fréquemment utilisée peut entraver activement la capacité des chercheurs et des décideurs à comprendre, à combattre et à répondre aux menaces potentielles, ainsi qu’à protéger ceux qui sont victimes de leur utilisation.

L’impératif d’accorder une plus grande attention à ce phénomène est souligné par la reconnaissance du fait que le nombre réel de cas depuis 1951 peut en fait être supérieur aux cinquante-six à soixante-quatre cas que j’ai identifiés jusqu’ici. En plus du fait précité que ce type de coercition est parfois intégré dans des exodes également conçus pour d’autres raisons, l’identification des cas tend à être encore entravée par deux autres tendances qui se renforcent mutuellement. D’un côté de l’équation, les États qui ont été ciblés avec succès dans le passé sont souvent réticents à en faire la publicité, même dans leurs propres milieux de politique étrangère. Considérons, par exemple, que le maintenant infâme exode de Mariel était en cours depuis près de dix jours avant que Victor Palmieri, alors coordinateur américain aux réfugiés, découvre que 1980 n’était pas la première fois que le président cubain Fidel Castro avait tenté d’utiliser une migration massive pour forcer les États-Unis à des concessions. D’ailleurs, cela s’est avéré être le dernier. 14

Le fait de ne pas partager de telles informations critiques peut s’avérer très problématique dans le contexte de prise de décision en cas de crise. Néanmoins, une telle réticence n’est pas tout à fait surprenante. Non seulement la divulgation des vulnérabilités passées rend une cible plus susceptible de prédation future, mais elle peut aussi accroître les coûts politiques à payer dans sa propre politique étatique. Après tout, quel dirigeant veut admettre volontairement avoir été forcé d’offrir des concessions aux acteurs communément présentés dans les médias et les forums publics non comme des adversaires formidables, mais plutôt comme des ennemis pathétiques dignes de dérision – par exemple, un dictateur « corrompu » comme Fidel Castro ou un « tyran obséquieux » comme Erich Honecker ? 15. De l’autre côté de l’équation, certains co-auteurs de ces coercitions ne lancent leurs menaces et leurs demandes que de manière privée. Parmi pratiquement tous les concurrents évidents, il y a le président biélorusse Loukachenko qui, en 2002 et 2004, a proclamé publiquement que « si les Européens ne paient pas, nous ne protégerons pas l’Europe de ces flux »16 On peut aussi identifier un contre-exemple beaucoup moins visible. Après la guerre des Six Jours, par exemple, le roi Hussein de Jordanie a clairement laissé entendre aux diplomates américains qu’il était capable de transformer la crise actuelle des réfugiés palestiniens en un embarras majeur pour les États-Unis et Israël si les États-Unis n’exerçaient pas une pression diplomatique suffisante sur les Israéliens pour reprendre les personnes déplacées par la guerre – un cas que j’ai découvert tout simplement par hasard dans les archives en lisant des documents précédemment classés sur le Vietnam. 17. Pour passer du particulier au général, on peut se demander combien d’autres cas de ce genre pourraient ne pas être reconnus. En bref, indépendamment du fait que la coercition réussisse ou échoue, les cas où des menaces ont été émises uniquement en privé peuvent être difficiles à identifier.

En outre, les menaces émises peuvent être non seulement privées, mais aussi manifestement ambiguës. Considérons, par exemple, la réponse suggestive du vice-Premier ministre chinois Deng Xiaoping au président américain Jimmy Carter lors de leur réunion historique de 1979. Après l’affirmation de Carter que les États-Unis ne pouvaient pas échanger librement avec la Chine jusqu’à ce que la situation des droits de l’homme s’améliore et que les Chinois soient autorisés à émigrer librement, Deng a répliqué en souriant : « D’accord. Alors, combien exactement de Chinois voudriez-vous, Monsieur le Président ? Un million ? Dix millions ? Trente millions ? » 18 Que Deng ait réellement eu l’intention d’influencer le comportement des États-Unis reste incertain, mais en fait, sa réplique aurait arrêté Carter net et mis fin à la discussion sur les droits de l’homme en Chine. 19 L’ambiguïté de l’intention intrinsèque à l’échange de Carter-Deng – couplée au fait que la crise migratoire en question était purement hypothétique – exclut effectivement (et tous les événements de même nature) de l’inclure dans ma base de données de cas. Néanmoins, comme je l’illustre dans la section suivante, même en excluant tous ces cas, il y a toujours eu en moyenne au moins une tentative de migration coercitive fabriquée par an depuis l’entrée en vigueur de la Convention sur les réfugiés. 20 En bref, qu’ils soient publiquement annoncés ou communiqués en privé, sous la forme d’une menace (ou en créant ou catalysant) des crises migratoires, ou en plaidant sur une incapacité ou une réticence à contrôler les crises générées par d’autres, si les conditions sont normales, ces désastres artificiels peuvent être efficacement exploités et manipulés de manière à permettre à une variété de futurs auteurs de ces coercitions d’arracher des concessions politiques et économiques à leurs cibles.

Types d’auteurs de coercitions, leurs objectifs et leurs taux de réussite

La migration coercitive fabriquée peut être exercée par trois types distincts de challengers : des générateurs, des agents provocateurs et des opportunistes. Les générateurs créent ou menacent directement de créer des mouvements de population transfrontaliers à moins que les cibles ne cèdent à leurs revendications. Les agents provocateurs, en revanche, ne créent pas directement de crises, mais agissent délibérément de manière à inciter les autres à générer des exodes. Beaucoup se considèrent comme s’engageant dans une sorte de machiavélisme altruiste, par lequel les fins (par exemple, l’autonomie, l’indépendance ou la restauration de la démocratie) justifient l’emploi de ces moyens plutôt peu conventionnels. Enfin, les opportunistes ne jouent aucun rôle direct dans la création de ces crises migratoires, mais simplement exploitent à leur profit l’existence d’exodes générés ou catalysés par d’autres. Donc, lorsque ces futurs auteurs de coercition, qu’ils agissent comme opportunistes, générateurs ou agents provocateurs, utilisent une migration coercitive fabriquée, que cherchent-ils et quelle a été l’efficacité des tentatives passées pour aider ces challengers à atteindre leurs objectifs ?

Comme avec la coercition militaire traditionnelle, les exigences des acteurs qui s’engagent dans la coercition axée sur les migrations ont été très variées en termes de portée, de contenu et d’ampleur. Les revendications ont été à la fois concrètes et symboliques et ont consisté à entreprendre des actions ou à cesser de les entreprendre. Elles sont allées de la simple fourniture d’aide financière à l’arrêt du financement des insurgés ou à l’intervention militaire à grande échelle et même au changement de régime (voir le tableau 1). Et, malgré le fait que la majorité des challengers est nettement plus faible que leurs cibles (dans 54/64 cas possibles et 49/56 cas déterminés), ils ont passablement réussi. En fait, ils ont eu plus de succès que leurs homologues plus puissants.

La réussite dans ce contexte est définie comme la persuasion d’une cible visant à modifier une politique précédemment appliquée, à arrêter ou à renverser une action déjà entreprise ou à débourser des montants occultes, conformément aux exigences d’un challenger. En d’autres termes, la plupart de leurs demandes ont été respectées. Un cas est noté comme un « succès » si le challenger a atteint la plus grande partie de de ses objectifs connus, et comme un « succès partiel » s’il en a atteint une fraction significative, mais pas tous. Un cas est noté comme un « échec » si le challenger a atteint peu ou aucun de ses objectifs, ou a atteint ses objectifs pour ce qui semble être des raisons exogènes. Enfin, un cas est noté comme « indéterminé » si (1) le challenger a atteint au moins certains de ses objectifs, mais la causalité n’est pas claire ; (2) il n’y a pas suffisamment de preuves pour conclure que la contrainte a été finalement tentée ; ou (3) des menaces ont été émises, mais une crise ne s’est jamais concrétisée, et il reste incertain, à la date de la rédaction, si les exigences du challenger ont été respectées. (Les cas indéterminés sont exclus des évaluations globales de coercition réussie et en échec).

Année challenger / Auteurs de la coercition (Principale) Cible (s) Objectif(s) principal(aux) Résultats?
1953 Allemagne de l’Ouest (O) États-Unis Aide financière, soutien politique Succès partiel
1954-55 Sud Vietnam et États-Unis (G) Vietnam du Nord Report / annulation des élections à la réunification Échec
1954-60 Insurgés algériens (AP) Alliés français, dont Les États-Unis Convaincre les alliés de faire pression sur la France pour abandonner l’Algérie; Intervention politique et militaire Succès partiel
1956 Autriche (O) États-Unis Aide et réinstallation Succès
1961 États-Unis (AP / O) Union soviétique Dissuasion, ex: Berlin Indéterminé
1965 Cuba (G) États-Unis Régularisation de l’immigration
Succès partiel
1967-70 Insurgés biafrais (G) États-Unis Aide; intervention; soutien politique et diplomatique Succès partiel
1967 Israël (G) Jordanie Négociations bilatérales / Pourparlers de paix Indéterminé
1967 Jordanie (O) États-Unis Pression sur Israël -> retour des palestiniens CT Succès; LT Échec **
1971 Pakistan (G) Inde Cesser le soutien aux révoltés bengalis Échec
1972 Ouganda (G) Royaume-Uni Décision d’annulation -> assistance militaire
1978-82 Bangladesh (G / O) Birmanie Arrêt de la sortie de musulmans birmans Succès
1978-82 ASEAN, Hong Kong (O) Grandes puissances occidentales, dont États-Unis Réinstallation et aide financière Succès
1979 Vietnam (G / O) CEE, États-Unis Aide, reconnaissance diplomatique, crédit Indéterminé
1979-80 Thaïlande (O) États-Unis; Chine Demande d’alliance; soutien politico-militaire Succès
1979-81 Haïti (G) États-Unis Aide financière et militaire Succès
1979-81 ONG activistes États-Unis; Haïti Fin de soutien au régime; le compromettre
Échec
 1980  Pakistan (O)  États-Unis Alliance; soutien politico-militaire  Succès
 1979-1980  Union soviétique (G)  Pakistan Supprimer le soutien aux insurgés  Échec
 1979-1980  Insurgés exilés (O)  Pakistan Contrôle sur le règlement de la paix  Succès
1980   Cuba (G) États-Unis Fin des détournements; Normaliser la migration, etc. Succès partiel
1981-82 Autriche (O) Europe de l’Ouest; États-Unis
Réinstallation et aide aux réfugiés Succès
1982 Thaïlande (O) États-Unis; France Aide financière Succès
Années 1980 Honduras (O) États-Unis Aide militaire, formation; Pacte de sécurité Succès
1980-1997 Bangladesh (G) Inde Fin du financement de Shanti Bahini (insurrectionnel) Indéterminé
1983-86 Allemagne de l’Est (AP) Allemagne de l’Ouest Aide; Assistance technologique; Stabilité frontalière Succès
1984-85 Allemagne de l’Est (AP) Suède Aide financière Succès
1985 Libye (G) TEM *** Changement d’alliances diplomatiques / positions Indéterminé
Fin des années 1980 Hong Kong, ASEAN (O) US; Europe de l’Ouest
Aide et réinstallation Succès
1989-1990 Vietnam (O) CEE, États-Unis Reconnaissance politico-diplomatique; Aide Succès
1989-92 Bangladesh (G) Birmanie Arrêt des sorties de musulmans birmans Succès
1990-92 Arabie saoudite (G) Yémen Changez de position sur la guerre du Golfe / Irak
Années 1990 Israël (AP / O) Palestiniens Arrêt des revendications sur Jérusalem Échec (jusqu’à présent)
1991-92 États-Unis (O) Israël Arrêt  de la colonisation dans les territoires occupés
Succès partiel
1990-91 Albanie (G) Italie Aide alimentaire, crédits financiers et autres services Succès
1991 Albanie (G) Italie, CEE Aide financière Succès
1990-94 Albanie (G) Grèce Aide financière Succès
1991 Pologne (G / AP) CEE, États-Unis Allégement de la dette; Aide financière Indéterminé
1990 Éthiopie (G) Israël Rétribution monétaire Succès
1991 Turquie (O) États-Unis Intervention humanitaire et militaire Succès
1992-94 Jean-Bertrand Aristide (AP) États-Unis Retour au pouvoir; Intervention militaire américaine Succès
1992-95 Bosnie (G / AP) Conseil de sécurité de l’ONU Présence de troupes; Évacuation par les airs Succès partiel
1994 Pologne (O) Allemagne Bonification monétaire Succès
1994 Cuba (G) États-Unis Régularisation de l’immigration, etc. Succès
Milieu des années 90 Za