Armes de migration de masse


Par Kelly M Greenhill – Avril 2010 – Source calhoun.nps.edu

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Armes de migration de masse : déplacement forcé en tant qu’instrument de coercition 1. La coercition est généralement comprise comme faisant référence à une pratique consistant à induire ou à prévenir les changements de comportement politique par l’utilisation de menaces, d’intimidation ou d’une autre forme de pression – le plus souvent, la force militaire. Cet article met l’accent sur une méthode non militaire très particulière d’application de la pression coercitive : l’utilisation des migrations et des crises de réfugiés comme instruments de persuasion. La sagesse conventionnelle suggère que ce type de coercition est plutôt rare. 2.

La théorie traditionnelle des relations internationales affirme qu’elle devrait rarement réussir. En fait, compte tenu de l’asymétrie dans les capacités qui tendent à exister entre ceux qui exercent cette pression et leurs cibles généralement plus puissantes, elle devrait rarement être tentée 3. Cependant, comme le démontre cet article, ce type de coercition a été tenté beaucoup plus fréquemment que le consensus ne le suggère, et il tend aussi à réussir beaucoup plus souvent que les théories basées sur leurs capacités ne le prédisent.

L’article est organisé comme suit : je commence par décrire la logique derrière l’utilisation coercitive de la migration créée intentionnellement et des crises de réfugiés et je discute de sa prévalence relative, si peu reconnue 4. Dans la deuxième partie, je décris brièvement le genre d’acteurs qui recourent à cette arme non conventionnelle et je souligne l’éventail des objectifs recherchés par ceux qui l’emploient. Je montre également que ce type de contrainte s’est révélé plutôt une réussite, du moins par rapport aux méthodes de persuasion plus traditionnelles, en particulier contre des cibles démocratiques libérales (généralement plus puissantes). Dans la troisième section, je propose une explication de la raison pour laquelle les démocraties semblent avoir été les plus fréquemment (et les plus efficacement) ciblées. Je développe également ma théorie plus largement sur la nature de la coercition axée sur les migrations, y compris comment, pourquoi et dans quelles conditions elle peut s’avérer efficace. Je conclus avec une brève discussion des implications plus larges et d’autres applications de la théorie.

Définition, mesure et identification de la migration coercitive

Les migrations coercitives fabriquées (ou les migrations basées sur la coercition) sont « des mouvements de population transfrontaliers qui sont délibérément créés ou manipulés afin d’induire des concessions politiques, militaires et / ou économiques d’un État ou des États cibles » 5 Les instruments utilisés pour affecter ce type de coercition sont nombreux et diversifiés. Ils existent dans une large gamme, des plus imposés à d’autres plus permissifs, des menaces hostiles à l’utilisation de la force militaire (comme cela a été le cas pendant les guerres civiles bosniaque en 1992-1995 et du Biafra en 1967-1970) grâce à l’offre d’incitations positives et à la fourniture d’incitations financières (comme elles l’ont été aux Vietnamiens du Nord par les États-Unis en 1954-1955, suite à la Première guerre d’Indochine), à l’ouverture directe des frontières normalement scellées (comme l’a fait le président Erich Honecker d’Allemagne de l’Est au début des années 1980)6

La migration coercitive fabriquée est souvent, mais pas toujours, entreprise dans le contexte de déplacements de population provoqués stratégiquement pour d’autres raisons. En fait, elle ne représente qu’un sous-ensemble d’une catégorie plus large d’événements qui dépendent tous de la création et de l’exploitation de telles crises comme moyens pour des fins politiques et militaires – un phénomène que j’appelle une migration stratégique fabriquée 7. La migration coercitive fabriquée est souvent intégrée aux migrations de masse conçues stratégiquement pour des raisons d’éviction, d’export ou qui sont militarisées. Il est probable, du moins en partie en raison de sa nature intégrée et souvent camouflée, que sa prévalence soit également généralement méconnue et donc sa signification sous-estimée. En effet, c’est un phénomène qui, pour beaucoup d’observateurs, est caché à la vue. Par exemple, il est largement connu qu’en 1972, Idi Amin Dada a expulsé la plupart des Asiatiques d’Ouganda dans ce qui a été généralement interprété comme une tentative visible d’expropriation d’actifs économiques. 8 Il est beaucoup moins bien connu que 50 000 des expulsés étaient des détenteurs de passeports britanniques et que ces expulsions se sont produites en même temps qu’Amin tentait de convaincre les Britanniques de renoncer au retrait de l’assistance militaire dans son pays. En bref, Amin a annoncé son intention de mettre 50 000 réfugiés dans les pattes des Britanniques, mais il l’a fait avec un délai de grâce convenable de quatre-vingt-dix jours pour leur donner l’occasion de revenir sur leur décision concernant l’aide. 9. Et Amin était loin d’être un cas unique.

Mesurer l’incidence

En fait, plus d’une quarantaine de groupes de personnes déplacées ont été utilisés comme pions dans au moins cinquante-six tentatives identifiées de migration coercitive depuis l’avènement de la Convention des Nations Unies sur les réfugiés de 1951. Huit autres cas sont possibles mais non concluants ou « indéterminés ». 10. (Voir le tableau 1) L’emploi de ce type de coercition est antérieur à l’ère post-Seconde Guerre mondiale 11. Cependant, je me concentre sur la période post-1951 car ce n’est qu’après la Seconde Guerre mondiale, et surtout après la ratification de la Convention de 1951 sur les réfugiés, que les règles et les normes internationales concernant la protection de ceux qui fuient la violence et les persécutions ont été codifiées 12. Ce n’est qu’alors que les migrations et les réfugiés « sont devenus une grande question politique » et que, pour les raisons discutées plus loin dans cet article, l’efficacité potentielle de cette stratégie non conventionnelle a commencé à fleurir. 13

Pour mettre en perspective la prévalence de la migration coercitive, à raison d’au moins 1,0 cas par an (entre 1951 et 2006), elle est nettement moins fréquente que les conflits territoriaux interétatiques (environ 4,82 cas par an). Mais, en même temps, elle apparaît nettement plus répandue que les guerres intra-étatiques (environ 0,68 cas par an) et les crises dissuasives intermédiaires étendues (environ 0,58 / an). Au minimum, cela suggère que la sagesse conventionnelle sur l’inférence relative de la migration coercitive fabriquée (mon hypothèse de base opérationnelle) nécessite un réexamen. Au minimum, cela suggère que ce que nous pensons connaître de la taille et de la nature de la boîte à outils politique à la disposition des acteurs étatiques et non étatiques, et utilisée par eux, peut aussi nécessiter un réexamen. L’incapacité d’apprécier le côté relativement invasif d’une arme politique fréquemment utilisée peut entraver activement la capacité des chercheurs et des décideurs à comprendre, à combattre et à répondre aux menaces potentielles, ainsi qu’à protéger ceux qui sont victimes de leur utilisation.

L’impératif d’accorder une plus grande attention à ce phénomène est souligné par la reconnaissance du fait que le nombre réel de cas depuis 1951 peut en fait être supérieur aux cinquante-six à soixante-quatre cas que j’ai identifiés jusqu’ici. En plus du fait précité que ce type de coercition est parfois intégré dans des exodes également conçus pour d’autres raisons, l’identification des cas tend à être encore entravée par deux autres tendances qui se renforcent mutuellement. D’un côté de l’équation, les États qui ont été ciblés avec succès dans le passé sont souvent réticents à en faire la publicité, même dans leurs propres milieux de politique étrangère. Considérons, par exemple, que le maintenant infâme exode de Mariel était en cours depuis près de dix jours avant que Victor Palmieri, alors coordinateur américain aux réfugiés, découvre que 1980 n’était pas la première fois que le président cubain Fidel Castro avait tenté d’utiliser une migration massive pour forcer les États-Unis à des concessions. D’ailleurs, cela s’est avéré être le dernier. 14

Le fait de ne pas partager de telles informations critiques peut s’avérer très problématique dans le contexte de prise de décision en cas de crise. Néanmoins, une telle réticence n’est pas tout à fait surprenante. Non seulement la divulgation des vulnérabilités passées rend une cible plus susceptible de prédation future, mais elle peut aussi accroître les coûts politiques à payer dans sa propre politique étatique. Après tout, quel dirigeant veut admettre volontairement avoir été forcé d’offrir des concessions aux acteurs communément présentés dans les médias et les forums publics non comme des adversaires formidables, mais plutôt comme des ennemis pathétiques dignes de dérision – par exemple, un dictateur « corrompu » comme Fidel Castro ou un « tyran obséquieux » comme Erich Honecker ? 15. De l’autre côté de l’équation, certains co-auteurs de ces coercitions ne lancent leurs menaces et leurs demandes que de manière privée. Parmi pratiquement tous les concurrents évidents, il y a le président biélorusse Loukachenko qui, en 2002 et 2004, a proclamé publiquement que « si les Européens ne paient pas, nous ne protégerons pas l’Europe de ces flux »16 On peut aussi identifier un contre-exemple beaucoup moins visible. Après la guerre des Six Jours, par exemple, le roi Hussein de Jordanie a clairement laissé entendre aux diplomates américains qu’il était capable de transformer la crise actuelle des réfugiés palestiniens en un embarras majeur pour les États-Unis et Israël si les États-Unis n’exerçaient pas une pression diplomatique suffisante sur les Israéliens pour reprendre les personnes déplacées par la guerre – un cas que j’ai découvert tout simplement par hasard dans les archives en lisant des documents précédemment classés sur le Vietnam. 17. Pour passer du particulier au général, on peut se demander combien d’autres cas de ce genre pourraient ne pas être reconnus. En bref, indépendamment du fait que la coercition réussisse ou échoue, les cas où des menaces ont été émises uniquement en privé peuvent être difficiles à identifier.

En outre, les menaces émises peuvent être non seulement privées, mais aussi manifestement ambiguës. Considérons, par exemple, la réponse suggestive du vice-Premier ministre chinois Deng Xiaoping au président américain Jimmy Carter lors de leur réunion historique de 1979. Après l’affirmation de Carter que les États-Unis ne pouvaient pas échanger librement avec la Chine jusqu’à ce que la situation des droits de l’homme s’améliore et que les Chinois soient autorisés à émigrer librement, Deng a répliqué en souriant : « D’accord. Alors, combien exactement de Chinois voudriez-vous, Monsieur le Président ? Un million ? Dix millions ? Trente millions ? » 18 Que Deng ait réellement eu l’intention d’influencer le comportement des États-Unis reste incertain, mais en fait, sa réplique aurait arrêté Carter net et mis fin à la discussion sur les droits de l’homme en Chine. 19 L’ambiguïté de l’intention intrinsèque à l’échange de Carter-Deng – couplée au fait que la crise migratoire en question était purement hypothétique – exclut effectivement (et tous les événements de même nature) de l’inclure dans ma base de données de cas. Néanmoins, comme je l’illustre dans la section suivante, même en excluant tous ces cas, il y a toujours eu en moyenne au moins une tentative de migration coercitive fabriquée par an depuis l’entrée en vigueur de la Convention sur les réfugiés. 20 En bref, qu’ils soient publiquement annoncés ou communiqués en privé, sous la forme d’une menace (ou en créant ou catalysant) des crises migratoires, ou en plaidant sur une incapacité ou une réticence à contrôler les crises générées par d’autres, si les conditions sont normales, ces désastres artificiels peuvent être efficacement exploités et manipulés de manière à permettre à une variété de futurs auteurs de ces coercitions d’arracher des concessions politiques et économiques à leurs cibles.

Types d’auteurs de coercitions, leurs objectifs et leurs taux de réussite

La migration coercitive fabriquée peut être exercée par trois types distincts de challengers : des générateurs, des agents provocateurs et des opportunistes. Les générateurs créent ou menacent directement de créer des mouvements de population transfrontaliers à moins que les cibles ne cèdent à leurs revendications. Les agents provocateurs, en revanche, ne créent pas directement de crises, mais agissent délibérément de manière à inciter les autres à générer des exodes. Beaucoup se considèrent comme s’engageant dans une sorte de machiavélisme altruiste, par lequel les fins (par exemple, l’autonomie, l’indépendance ou la restauration de la démocratie) justifient l’emploi de ces moyens plutôt peu conventionnels. Enfin, les opportunistes ne jouent aucun rôle direct dans la création de ces crises migratoires, mais simplement exploitent à leur profit l’existence d’exodes générés ou catalysés par d’autres. Donc, lorsque ces futurs auteurs de coercition, qu’ils agissent comme opportunistes, générateurs ou agents provocateurs, utilisent une migration coercitive fabriquée, que cherchent-ils et quelle a été l’efficacité des tentatives passées pour aider ces challengers à atteindre leurs objectifs ?

Comme avec la coercition militaire traditionnelle, les exigences des acteurs qui s’engagent dans la coercition axée sur les migrations ont été très variées en termes de portée, de contenu et d’ampleur. Les revendications ont été à la fois concrètes et symboliques et ont consisté à entreprendre des actions ou à cesser de les entreprendre. Elles sont allées de la simple fourniture d’aide financière à l’arrêt du financement des insurgés ou à l’intervention militaire à grande échelle et même au changement de régime (voir le tableau 1). Et, malgré le fait que la majorité des challengers est nettement plus faible que leurs cibles (dans 54/64 cas possibles et 49/56 cas déterminés), ils ont passablement réussi. En fait, ils ont eu plus de succès que leurs homologues plus puissants.

La réussite dans ce contexte est définie comme la persuasion d’une cible visant à modifier une politique précédemment appliquée, à arrêter ou à renverser une action déjà entreprise ou à débourser des montants occultes, conformément aux exigences d’un challenger. En d’autres termes, la plupart de leurs demandes ont été respectées. Un cas est noté comme un « succès » si le challenger a atteint la plus grande partie de de ses objectifs connus, et comme un « succès partiel » s’il en a atteint une fraction significative, mais pas tous. Un cas est noté comme un « échec » si le challenger a atteint peu ou aucun de ses objectifs, ou a atteint ses objectifs pour ce qui semble être des raisons exogènes. Enfin, un cas est noté comme « indéterminé » si (1) le challenger a atteint au moins certains de ses objectifs, mais la causalité n’est pas claire ; (2) il n’y a pas suffisamment de preuves pour conclure que la contrainte a été finalement tentée ; ou (3) des menaces ont été émises, mais une crise ne s’est jamais concrétisée, et il reste incertain, à la date de la rédaction, si les exigences du challenger ont été respectées. (Les cas indéterminés sont exclus des évaluations globales de coercition réussie et en échec).

Année challenger / Auteurs de la coercition (Principale) Cible (s) Objectif(s) principal(aux) Résultats?
1953 Allemagne de l’Ouest (O) États-Unis Aide financière, soutien politique Succès partiel
1954-55 Sud Vietnam et États-Unis (G) Vietnam du Nord Report / annulation des élections à la réunification Échec
1954-60 Insurgés algériens (AP) Alliés français, dont Les États-Unis Convaincre les alliés de faire pression sur la France pour abandonner l’Algérie; Intervention politique et militaire Succès partiel
1956 Autriche (O) États-Unis Aide et réinstallation Succès
1961 États-Unis (AP / O) Union soviétique Dissuasion, ex: Berlin Indéterminé
1965 Cuba (G) États-Unis Régularisation de l’immigration
Succès partiel
1967-70 Insurgés biafrais (G) États-Unis Aide; intervention; soutien politique et diplomatique Succès partiel
1967 Israël (G) Jordanie Négociations bilatérales / Pourparlers de paix Indéterminé
1967 Jordanie (O) États-Unis Pression sur Israël -> retour des palestiniens CT Succès; LT Échec **
1971 Pakistan (G) Inde Cesser le soutien aux révoltés bengalis Échec
1972 Ouganda (G) Royaume-Uni Décision d’annulation -> assistance militaire
1978-82 Bangladesh (G / O) Birmanie Arrêt de la sortie de musulmans birmans Succès
1978-82 ASEAN, Hong Kong (O) Grandes puissances occidentales, dont États-Unis Réinstallation et aide financière Succès
1979 Vietnam (G / O) CEE, États-Unis Aide, reconnaissance diplomatique, crédit Indéterminé
1979-80 Thaïlande (O) États-Unis; Chine Demande d’alliance; soutien politico-militaire Succès
1979-81 Haïti (G) États-Unis Aide financière et militaire Succès
1979-81 ONG activistes États-Unis; Haïti Fin de soutien au régime; le compromettre
Échec
 1980  Pakistan (O)  États-Unis Alliance; soutien politico-militaire  Succès
 1979-1980  Union soviétique (G)  Pakistan Supprimer le soutien aux insurgés  Échec
 1979-1980  Insurgés exilés (O)  Pakistan Contrôle sur le règlement de la paix  Succès
1980   Cuba (G) États-Unis Fin des détournements; Normaliser la migration, etc. Succès partiel
1981-82 Autriche (O) Europe de l’Ouest; États-Unis
Réinstallation et aide aux réfugiés Succès
1982 Thaïlande (O) États-Unis; France Aide financière Succès
Années 1980 Honduras (O) États-Unis Aide militaire, formation; Pacte de sécurité Succès
1980-1997 Bangladesh (G) Inde Fin du financement de Shanti Bahini (insurrectionnel) Indéterminé
1983-86 Allemagne de l’Est (AP) Allemagne de l’Ouest Aide; Assistance technologique; Stabilité frontalière Succès
1984-85 Allemagne de l’Est (AP) Suède Aide financière Succès
1985 Libye (G) TEM *** Changement d’alliances diplomatiques / positions Indéterminé
Fin des années 1980 Hong Kong, ASEAN (O) US; Europe de l’Ouest
Aide et réinstallation Succès
1989-1990 Vietnam (O) CEE, États-Unis Reconnaissance politico-diplomatique; Aide Succès
1989-92 Bangladesh (G) Birmanie Arrêt des sorties de musulmans birmans Succès
1990-92 Arabie saoudite (G) Yémen Changez de position sur la guerre du Golfe / Irak
Années 1990 Israël (AP / O) Palestiniens Arrêt des revendications sur Jérusalem Échec (jusqu’à présent)
1991-92 États-Unis (O) Israël Arrêt  de la colonisation dans les territoires occupés
Succès partiel
1990-91 Albanie (G) Italie Aide alimentaire, crédits financiers et autres services Succès
1991 Albanie (G) Italie, CEE Aide financière Succès
1990-94 Albanie (G) Grèce Aide financière Succès
1991 Pologne (G / AP) CEE, États-Unis Allégement de la dette; Aide financière Indéterminé
1990 Éthiopie (G) Israël Rétribution monétaire Succès
1991 Turquie (O) États-Unis Intervention humanitaire et militaire Succès
1992-94 Jean-Bertrand Aristide (AP) États-Unis Retour au pouvoir; Intervention militaire américaine Succès
1992-95 Bosnie (G / AP) Conseil de sécurité de l’ONU Présence de troupes; Évacuation par les airs Succès partiel
1994 Pologne (O) Allemagne Bonification monétaire Succès
1994 Cuba (G) États-Unis Régularisation de l’immigration, etc. Succès
Milieu des années 90 Zaïre (O) En grande partie États-Unis, France et Belgique Reconnaissance politico-diplomatique, aide
Succès
1995 Libye (AP / O) Égypte Levée des sanctions; Changement de politique à l’égard des Palestiniens Échec 
Milieu des années 90 Corée du Nord (G) Chine Aide financière, soutien politique Succès
1997 Albanie (G) Italie Intervention militaire Succès
1998 Turquie (G) Italie Soutien / châtiment -> offre UE Indéterminée
1998-99 Albanais kosovars (AP) OTAN Aide militaire, intervention Succès
1998-99 FRY (G) OTAN, dont Allemagne, Grèce et Italie Dissuasion puis contrainte Échec 
1998-99 Macédoine I (O) OTAN Aide financière Succès
1999 Macédoine II (O) OTAN Aide financière Succès
2001-03 Nauru (O) Australie Aide financière Succès
2002 Biélorussie (AP) UE Reconnaissance diplomatique; aide Échec
2002-05 Activistes / réseau d’ONG (AP) Chine Changement de politique sur la Corée du Nord; Échec du régime Échec
2002-05 Activistes / réseau d’ONG (AP) Corée du Sud identique à celui ci-dessus Échec
2002- 06+ Corée du Nord (G) Chine Suite soutien diplomatique et aide Succès
2004 Nauru (O) Australie Aide financière Succès
2004 Haïti (G) États-Unis Assistance militaire Échec
2004 Bélarus (AP) UE aide financière
Échec
2004 Libye (AP) UE Levée des sanctions Succès
2004-05 Tchad (G) Conseil de sécurité de l’ONU Intervention militaire et politique Indéterminé
2006 Libye (AP / O) UE Aide financière Succès partiel

Tableau 1 : Objectifs des challengers, forces relatives et résultats des coercitions*

  • Challengers et Générateur (G), Agent(s) provocateur(s) (AP), Opportuniste (O) ;
  • * Lorsqu’il est discernable, l’acteur le plus puissant (victime v. cible) est montré en gris ;
  • ** CT = Court terme, LT = Long terme ;
  • *** Tunisie, Égypte et Mauritanie.

Dans les cinquante six cas déterminés, les challengers ont atteint au moins certains de leurs objectifs, environ 73% (dans 41 cas). Si l’on impose une mesure de réussite plus stricte et qui exclut les succès partiels, les agresseurs ont obtenu plus ou moins tout ce qu’ils auraient cherché dans 57% des cas (dans 32 cas). Bien que plutôt plus modeste, ce taux plus restrictif est comparable à certaines des meilleures estimations de dissuasion (57%) et substantiellement supérieur aux meilleures estimations de succès des sanctions économiques (environ 33%) ou des efforts de diplomatie coercitive des États-Unis (Entre 19% et 37,5%). 21. Comme l’indique également le tableau 1, ce type de coercition a été tenté dans tous les types de crises : catastrophes humanitaires, conflits de faible intensité et guerres à grande échelle, ainsi que dans les cas où des crises ont été latentes ou en sont restées à des menaces.

Nonobstant cette discussion, on pourrait encore conclure que les problèmes liés aux effets de sélection signifient que ce type de coercition est encore une méthode de persuasion assez faible, entreprise uniquement par des adversaires très résolus et seulement lorsqu’ils croient qu’il existe une probabilité de succès relativement élevée 22 Bien sûr, pour diverses raisons, la migration coercitive fabriquée est un instrument brutal qui est rarement une arme de premier recours. Tout d’abord, les challengers peuvent finalement catalyser des crises plus importantes qu’ils ne l’anticipent ou ne le désirent, et les exodes massifs peuvent déstabiliser à la fois les États d’origine et de destination. 23 Les craintes d’un tel effondrement, par exemple, ont conduit à la construction du mur de Berlin au début des années 1960. 24

Deuxièmement, une fois que les crises ont été déclenchées, les challengers perdent souvent (un certain degré) de contrôle sur elles, en grande partie parce que les opérations de « nettoyage » liées à la migration peuvent être effectuées par des irréguliers, voire des bandes de voyous, qui n’ont pas de discipline et dont les objectifs peuvent ne pas être identiques à ceux qui ont provoqué les exodes. 25. De même, une fois que les migrants et les réfugiés se retrouvent hors de leurs pays d’origine, ils sont souvent capables d’actions autonomes : ils peuvent se déplacer dans des directions différentes et le faire en groupes plus petits ou plus importants que les challengers ne le désirent. Lorsque cela se produit, les exodes peuvent se transformer davantage en des missiles non guidés qu’en des bombes intelligentes, ce qui rend la coercition des cibles plus difficile.

Troisièmement, comme l’a soutenu Thomas Schelling, « l’action constructive idéale serait celle qui, une fois initiée, cause des dommages minimes si la conformité est prévue et de grands dommages si la conformité n’est pas prévue ». 26 Néanmoins, bien que les migrations et les mouvements de réfugiés, une fois lancés, puissent être arrêtés, sous certaines conditions, ils peuvent être difficiles à défaire. En tant que telles, les menaces d’une nouvelle escalade peuvent être très convaincantes, mais les promesses de dommages minimes en cas de conformité peuvent être difficiles à maintenir, réduisant ainsi potentiellement la valeur de la concession pour les cibles. En effet, les éléments de preuve indiquent que la Chine et la Corée du Sud considéraient la concession aux activistes qui tentaient de les obliger à accepter et à admettre les migrants nord-coréens comme un appel d’air susceptible de stimuler un plus grand préjudice futur en encourageant davantage de personnes à suivre leurs traces. Il n’est pas surprenant que la coercition dans ce cas ait échoué. 27

Quatrièmement, le potentiel de retour de flamme peut être important et les conséquences prévues très coûteuses. Par exemple, non seulement la migration massive de Nord-Vietnamiens vers le sud instaurée par les États-Unis après la Première guerre d’Indochine n’a pas réussi à atteindre son objectif déclaré de dissuader Ho Chi Minh d’organiser des élections pour la réunification, mais cela a également affaibli par inadvertance le régime en place au Vietnam du Sud tout en augmentant l’engagement des États-Unis à le soutenir. 28 Et bien que Mobutu Sese Seko du Zaïre ait bénéficié de manière significative de concessions  en échange de son accord pour accueillir des réfugiés rwandais au milieu des années 1990, la décision d’autoriser les réfugiés à utiliser les camps comme bases pour lancer des attaques à travers la frontière a provoqué assez de colère au Rwanda pour que son gouvernement aide à organiser son renversement. 29

Néanmoins, compte tenu de son taux de réussite apparent de 57% ou 73%, pour les acteurs hautement engagés avec peu d’autres options, la migration coercitive fabriquée peut encore sembler être une stratégie intéressante à poursuivre. Cela est particulièrement vrai pour les challengers qui cherchent à influencer le comportement des cibles potentiellement vulnérables qui ne sont pas enclines à accéder à leurs demandes dans des circonstances normales – puissantes démocraties libérales avancées. Du point de vue de la théorie des relations internationales traditionnelles, cela représente en soi un enjeu. Les acteurs faibles ne devraient que rarement défier les plus puissants. Alors, qu’est-ce qui fait des démocraties les plus puissantes du monde des cibles aussi attrayantes? Pourquoi devraient-elles, les États-Unis en particulier, être les plus souvent ciblées avec succès? Et, plus généralement, comment et pourquoi se fait-il que l’utilisation d’êtres humains comme des armes coercitives fonctionnent ?

Comment, quand et pourquoi est-ce que cela réussit ou échoue?

Les auteurs de coercitions utilisent généralement divers mécanismes de chevauchement lorsqu’ils tentent de manipuler la prise de décision de leurs cibles, y compris les cinq mécanismes suivants les plus communs:

  1. Érosion de la base de puissance : menacer les relations d’un régime avec ses principaux supporters
  2. Troubles : créer une insatisfaction populaire à l’égard d’un régime
  3. Décapitation : compromettre la sécurité personnelle du leadership du régime
  4. Affaiblir : affaiblir un pays dans son ensemble
  5. Déni : prévenir un succès sur le champ de bataille (ou les victoires politiques par une agression militaire).30

Parce que la coercition par une migration artificielle repose sur des moyens de persuasion non militaires, les mécanismes de décapitation et de déni ne sont à toutes fins utiles pas sur la table. Mais ce n’est pas le cas pour l’érosion de la base de puissance, l’agitation et l’affaiblissement. Chacun de ces mécanismes dépend de différents degrés affectant le comportement du leadership d’une cible en manipulant les opinions et les attitudes de sa population civile. Le succès de chacun des axes repose sur la manipulation efficace des coûts ou des risques imposés à cette même population. En d’autres termes, opérationnellement parlant, ces trois mécanismes reposent sur ce qu’on appelle communément la coercition par des stratégies de punition. Les challengers visent à créer un conflit domestique ou un mécontentement public dans un État cible dans le but de convaincre son leadership de céder aux exigences du challenger plutôt que d’engager les coûts politiques anticipés (nationaux et / ou internationaux) d’y résister. En bref, les challengers essaient d’infliger des coûts à la population qui soient plus élevés que les enjeux du litige.31

Il existe deux voies distinctes, mais non mutuellement exclusives, par lesquelles la coercition axée sur la migration peut être effectuée en utilisant des stratégies punitives. En termes simples, la capacité de submersion se concentre sur la manipulation de la capacité des cibles à accepter / accommoder / assimiler un groupe donné de migrants ou de réfugiés, alors que l’agitation politique se concentre sur la manipulation de l’empressement des cibles de le faire. À la fois dans la submersion et l’agitation, la coercition est effectivement un jeu dynamique à deux niveaux, dans lequel les réponses de la cible au niveau international aux menaces émises ou aux mesures prises par le challenger, tendent à être conduites par des actions simultanées (ou ultérieures) prises par des acteurs au sein de l’État cible 32.

Ainsi, comme le suggèrent Daniel Byman et Matthew Waxman, « bien qu’il existe un attrait analytique évident pour traiter la coercition comme des événements singuliers et indépendants qui suivent une logique linéaire qui leur est propre », la fabrication d’une coercition par migration doit être considérée davantage comme « une série de mouvements et contre-mouvements dans lesquels chaque côté agit non seulement en fonction des mouvements de l’autre camp, mais aussi en fonction d’autres changements» dans l’environnement dominant 33. Plutôt paradoxalement, les preuves suggèrent que les dangers objectifs posés aux cibles sont plus importants dans le cas d’une submersion, mais que la probabilité de succès de la coercition tend à être plus grande en cas d’agitation.

Dans le monde en développement, les tentatives de coercition se concentrent le plus souvent sur la submersion et englobent des menaces visant à imposer ou à dépasser gravement la capacité physique et / ou économique d’une cible à faire face à un afflux, ce qui l’affaiblit efficacement, si elle n’accède pas aux exigences du maitre chanteur. 34 Comme cela a été suggéré précédemment, bien que l’affaiblissement soit le principal mécanisme coercitif en jeu, de tels cas dépendent souvent, dans une certaine mesure, des mécanismes d’érosion de la base de puissance et / ou d’une agitation générale. Dans les endroits où les tensions ethniques peuvent déjà être élevées, où l’extension du contrôle du gouvernement central peut être compromise, même dans une situation de normalité et où les ressources essentielles sont limitées avec un consensus sur la légitimité du régime politique, fragile au mieux, un afflux important peut présenter une menace réelle et persuasive. 35 Tel était le cas à la fin de 1990, par exemple, lorsque l’Arabie saoudite a expulsé plus de 650 000 yéménites dans le but d’obliger le gouvernement du Yémen à repenser sa « position amicale envers Saddam Hussein » et ses politiques avant (et pendant) la première Guerre du Golfe. 36 Parce que les citoyens yéménites étaient très dépendants des envois de fonds des travailleurs employés en Arabie saoudite, les Saoudiens croyaient que les expulsions engendreraient un mécontentement suffisant au sein de la population yéménite pour les inciter à faire pression sur leur gouvernement pour qu’il leur fasse allégeance. 37.

Les capacités de submersion peuvent également être une stratégie efficace en Occident. Cela est particulièrement vrai si la crise naissante est importante et soudaine, car même les États très industrialisés ont besoin de temps pour se préparer à faire face efficacement aux catastrophes, qu’elles soient naturelles ou fabriquées. 38 Cela dit, les sociétés industrielles avancées ont tendance à avoir de plus grandes ressources à engager dans une crise, ce qui menace d’entraver fondamentalement leur capacité physique à mieux y faire face, bien que ce soit loin d’être impossible. En outre, alors que dans la plupart des cas, la coercition axée sur les migrations consiste en des menaces pour déclencher un exode, à moins que le maitre-chanteur ne soit satisfait, dans le monde développé, les menaces de ne pas permettre aux personnes de partir peuvent également être utilisées avec succès. Dans de telles conditions, cependant, la capacité de submersion est évidemment un point discutable. 39

Dans le monde développé, par conséquent, l’agitation politique supplante souvent la capacité de submersion en tant que pivot pour ce type de coercition. Plus précisément, les challengers au niveau international cherchent à influencer le comportement de la cible au niveau domestique en s’engageant dans une sorte de chantage politique renforcé par les normes qui repose sur l’exploitation et l’exacerbation de ce que Robert Putnam a qualifié d’« hétérogénéité » des intérêts politiques et sociaux au sein de ses politiques. 40 L’exploitation de l’hétérogénéité dans les États occidentaux est possible parce que les afflux de population, tels que ceux créés par les crises des migrants et des réfugiés, ont tendance à engendrer des réponses diverses et qui divisent profondément les sociétés qui devraient supporter le poids de leurs conséquences. Comme l’affirme Marc Rosenblum : « Les efforts visant à contraindre la politique d’immigration pour la plier à l’intérêt national sont en concurrence avec les exigences d’une politique pluraliste venant d’un parti, de niveaux infranationaux (locaux et étatiques) ou sectoriels ou d’une classe spécifique. » 41

À l’instar de l’immigration et de la politique concernant des réfugiés plus généralement, les crises migratoires réelles ou simplement leur menace tendent à diviser les sociétés en (au moins) deux groupes mutuellement antagonistes et souvent fortement mobilisés : le camp pro-réfugiés / migrants et le camp anti-réfugiés / migrants. Ce qui signifie qu’être pro ou anti-réfugiés / migrants varie en fonction de la cible et de la crise. Le camp pro-réfugiés / migrants peut exiger des réponses relativement limitées et à court terme, telles que l’acceptation de la responsabilité financière pour repositionner le groupe de migrants ou de réfugiés dans un pays tiers ou des engagements beaucoup plus importants (même permanents), tels que l’asile ou la citoyenneté du groupe. De l’autre côté, les groupes anti-réfugiés / migrants peuvent exiger que les demandes d’aide financière soient rejetées ou, plus radicalement, que les migrants soient interdits de séjour, que les réfugiés se voient refuser l’asile ou, dans des cas extrêmes, soient rapatriés de force. Le but ultime, parce que les pays cibles ne peuvent pas simultanément à la fois accepter et rejeter un groupe donné de migrants ou de réfugiés, les dirigeants sont confrontés à des intérêts fortement mobilisés et hautement polarisés et peuvent se trouver face à un véritable dilemme, qui peut être impossible à résoudre en satisfaisant les exigences d’un camp sans s’aliéner l’autre.

Ainsi, ce n’est pas l’hétérogénéité qui rend les cibles vulnérables. Au lieu de cela, le principe de la coercition basée sur l’agitation repose sur le fait que les camps des pros et des antis ont tendance à avoir des intérêts mutuellement incompatibles – que les deux camps sont très attachés à défendre – tout en permettant aux dirigeants de cibler des relations politiques, juridiques et morales contraignantes pour éviter d’être en conflit avec l’un ou l’autre camp. Dans de telles conditions, les dirigeants peuvent faire face à de fortes incitations au niveau national pour accéder aux demandes des auteurs de coercitions au niveau international. Cela est particulièrement vrai dans les cas où les concessions risquent de faire cesser ou disparaître une crise migratoire réelle ou menaçante, libérant ainsi le dirigeant assiégé du piège proverbial consistant à se trouver pris entre le marteau et l’enclume.

L’existence de cette dynamique à deux niveaux et la vulnérabilité potentielle à laquelle elle peut donner lieu, ne sont dans une certaine mesure pas particulièrement surprenantes. Malgré les déclarations rhétoriques du contraire, la plupart des démocraties libérales occidentales connaissent depuis longtemps des relations schizophrènes avec les migrants et les réfugiés. Par exemple, comme l’a noté Rogers Smith, à côté de la tradition libérale des États-Unis et de son auto-identification en tant que « nation d’immigrants », il y a eu une tradition non libérale d’« américanisme ascriptif » qui envisage un noyau ethnique d’Anglo-Saxons qui doivent être protégés d’une « dilution externe ». 42 En d’autres termes, le roman américain de la statue de la Liberté a toujours été une affaire chaude et froide. 43

La situation n’est pas nettement différente en Europe ou en Asie. L’Allemagne, par exemple, est officiellement un pays sans immigration. Néanmoins, la rhétorique anti-immigration a longtemps été « contrariée par de vastes droits et protections pour les étrangers accordés par le système juridique (…) [qui] soumet le pouvoir d’État souverain avec un catalogue de droits humains universels ». 44. De même, bien que moins de 2% de la population japonaise soit composée d’étrangers – aucun d’entre eux n’acquiert jamais la citoyenneté – l’idée d’un Japon mono-ethnique est un peu grotesque étant donné que beaucoup de Japonais, y compris l’empereur, ont des racines coréennes. 45 Cette attitude de Janus n’est pas non plus un nouveau phénomène. Par exemple, comme l’ont souligné les auteurs de « Réfugiés à l’ère du génocide » : « De tous les groupes au XXe siècle, les réfugiés du nazisme sont maintenant largement et populairement perçus comme authentiques », mais à l’époque, les juifs allemands, autrichiens et tchécoslovaques étaient traités avec ambivalence et hostilité pure et simple aussi bien qu’avec sympathie. 46.

En outre, bien qu’il existe des distinctions juridiques et normatives importantes qui peuvent être établies entre les réfugiés, les demandeurs d’asile et les migrants, « Tout comme au printemps 1940, lorsque les juifs allemands ont été internés sur l’île de Man, les journaux britanniques ont brouillé les distinctions entre réfugiés, étrangers et ennemis, aujourd’hui, selon Alasdair Mackenzie, coordinateur au [Royaume-Uni] d’Asylum Aid, il existe une confusion générale dans de nombreux journaux entre un demandeur d’asile et un étranger – tout le monde est goudronné avec la même brosse. » 47 De fait, le fardeau porté par les démocraties libérales occidentales ne représente qu’une petite part de la population totale déplacée mondiale, mais les flux vers l’Ouest sont considérés comme les menaçant de manière disproportionnée par rapport à leur taille. 48. Dans ces États, les experts, les politiciens et même certains décideurs estiment que les migrants issus de milieux religieux, linguistiques et ethniques différents de celui de la majorité de leur pays nouvellement adopté sont un danger pour la sécurité de la société. Les discours populistes qui s’appuient sur les sentiments nationalistes traditionnels et les assertions xénophobes, tels que « Le choc des civilisations » de Samuel Huntington ou encore « Qui sommes-nous ? » ou celui de Robert Kaplan, « L’Anarchie vient », affirment que les vagues actuelles de migrants et de réfugiés réduisent le niveau de vie national en siphonnant les ressources sociales des « vrais » citoyens, en prenant l’emploi des candidats de gens plus qualifiés, et en amenant les tensions de leur état d’origine avec eux et commettant un montant disproportionné de crimes. 49.

Résistances et restrictions

Par conséquent, bien que la plupart des États occidentaux soient normativement, sinon légalement, forcés d’offrir un refuge et une protection à ceux qui fuient les persécutions, la violence et, dans certains cas, la privation, au moins un segment de la plupart des populations des États cibles ne veut généralement pas supporter les coûts économiques et sociaux intérieurs réels ou perçus et les risques que cela induirait en termes de sécurité. Cette résistance offre aux maitres-chanteurs un angle d’attaque potentiel à travers lequel ils peuvent infliger des douleurs qui peuvent mettre en danger la relation d’un leader avec ses principaux partisans ou même stimuler des troubles importants dans un État cible. En effet, contrairement à la plupart des questions de politique étrangère, les réfugiés et l’immigration ont clivé les opinions publiques occidentales comme peu d’autres sujets, en particulier dans les régions accueillant le plus grand nombre de migrants illégaux et de demandeurs d’asile. 50

Dans un sondage de 2004, 52% des Américains interrogés ont affirmé que le niveau actuel d’immigration représentait une « menace critique pour les intérêts vitaux des États-Unis » et 76% étaient favorables à « restreindre l’immigration comme moyen de lutte contre le terrorisme ». 51 Dans un sondage séparé de 2008, 61% ont déclaré que « contrôler et réduire l’immigration clandestine » devrait être un objectif très important de la politique étrangère des États-Unis, un pourcentage plus important que pour le « maintien d’une puissance militaire supérieure dans le monde » qui était également un point critique (57%). 52 La situation est analogue en Europe occidentale, où un sondage à l’échelle de l’UE a révélé un niveau inquiétant de racisme et de xénophobie au sein de ses États membres, avec près de 33% des personnes interrogées se disant ouvertement « assez racistes » ou « très racistes ». 53. Plus de 71% des personnes interrogées ont affirmé : « Il y a une limite au nombre de personnes d’autres races, religions ou cultures qu’une société peut accepter », et 65% des personnes interrogées ont déclaré que cette limite avait déjà été atteinte dans leur pays. 54 En 2007, les Européens ont classé l’immigration derrière la lutte contre la criminalité comme la question politique la plus importante que l’UE doit faire dans les années à venir. 55. Même les Suédois et les Hollandais historiquement accueillants sont devenus plus restrictifs. Dans un sondage de 2003, par exemple, 50% des Suédois interrogés se disent opposés à l’acceptation d’un grand nombre de réfugiés, contre 44% en 2001 ; seulement 25% étaient favorables à l’acceptation. 56

En 2007, une majorité a déclaré favoriser des limitations plus strictes de l’immigration aussi. 57 Aux Pays-Bas, 48% des immigrants du pays estiment qu’il y a trop de migrants dans le pays, un avis partagé par 65% des Néerlandais autochtones 58. Ces sentiments se répètent dans une grande partie de l’Asie. Un sondage 2007 de Pew Global Attitudes a révélé que 89% des Indonésiens et des Malaisiens, 84% des Indiens, 77% des Bangladais et des Pakistanais, et 52% des Chinois étaient d’accord avec la déclaration : « Nous devrions restreindre et contrôler l’immigration ». 59 De même, bien qu’il ait fait l’objet de critiques répétées tant sur le plan national qu’international en raison du traitement par le gouvernement des futurs demandeurs d’asile, le Premier ministre australien John Howard a remporté sa réélection à l’automne 2004. Howard a finalement perdu son poste à l’automne 2007, mais peu attribuent cette perte à sa position intransigeante sur les réfugiés et les migrants. 60. Chez son voisin, la Nouvelle-Zélande, le Premier ministre (travailliste) a pu conserver son pouvoir en octobre 2005 seulement après avoir accepté de nommer un politicien ouvertement hostile aux réfugiés et aux migrants au poste de ministre des Affaires étrangères 61 des extrémistes musulmans soient autorisés dans le pays. », « Peters Is NZ’s Nouveau ministre des Affaires étrangères », Sydney Morning Herald, le 17 octobre 2005.]

Comme Oliver Cromwell Cox le résume, le « véritable principe démocratique » est que les gens « ne doivent pas être faits pour faire ce qu’ils n’aiment pas (…) Il faut seulement que le groupe dominant croit en la menace des principes et des pratiques culturels de l’autre groupe ; qu’ils soient réellement nuisibles ou non n’est pas la circonstance essentielle. » 62 Ainsi, si les réfugiés et les migrants représentent une menace réelle, il n’y a pas de problème ; s’ils sont « perçus » comme menaçant fondamentalement leur sécurité, leur culture ou leur subsistance, des individus et des groupes anxieux et motivés se mobiliseront pour s’opposer à leur acceptation. 63.

Selon l’emplacement, la composition et l’ampleur de toute migration de masse donnée ainsi que, dans une mesure limitée, la phase du cycle économique, la taille et la nature du (des) groupe(s) objectant(s) changera. En général, l’opposition la plus vociférante tend à suivre une logique olsonienne, c’est-à-dire que les groupes qui se sentent menacés par l’ampleur (anticipée), la vitesse ou l’endurance d’un afflux et anticipent les coûts importants associés à cette migration seront fortement motivés pour soulever des objections bruyantes à l’acceptation, l’assimilation ou simplement assumer les charges associées aux migrants ou aux réfugiés. 64. Contrairement à ceux qui anticipent des coûts plus diffus, ces individus et groupes auront des intérêts intenses et de fortes incitations à se mobiliser contre les réfugiés ou les migrants en question. Les populations directement touchées sont fréquemment associées à des groupes nationalistes qui favorisent plus généralement les politiques d’immigration restrictives. Elles ont tendance à représenter des segments de la société qui s’attendent à perdre une partie de leur position sociale, culturelle ou politique pour le groupe en question. Parfois, cependant, ces acteurs ne sont que des politiciens, essayant de prospérer sur une hostilité publique envers les immigrants (et, par conséquent, en obtenir des bénéfices personnels pour s’opposer à leur admission). En effet, ces groupes ont grandi et sont assez puissants au sein de l’Union européenne pour avoir créé un caucus formel, qui s’offre à la fois plus de poids politique et une base électorale pour contrôler le financement de l’UE. 65.

Quel que soit le niveau du camp anti-réfugiés / migrants dans une crise donnée, s’il se mobilise contre le groupe en question, des pressions sont susceptibles de croître pour que les dirigeants ciblés refusent le groupe, ferment la ou les frontières de l’Etat, participent à l’interdiction et au rapatriement, ou même entreprennent des actions militaires pour prévenir ou arrêter les migrations à leurs sources. Par conséquent, ceteris paribus, au fur et à mesure que la mobilisation augmente, la pression sur le leadership ciblé doit prendre des mesures pour rejeter ou résister à accepter la responsabilité des migrants ou des réfugiés concernés.

Cela dit, bien que les dirigeants des États cibles puissent subir des inquiétudes morales à propos de l’adoption de réponses pour rejeter les migrants, ces réponses ne doivent poser aucun problème politique significatif pour eux si la majorité de leur population est en accord avec eux. 66 Aucun incident significatif ne se produira, et la base de soutien du leadership demeurera intacte. Tragiquement, tel était le cas pour les juifs européens essayant d’échapper aux nazis en fuyant aux États-Unis au début de la Seconde Guerre mondiale. La plupart des émigrés potentiels ont été rejetés et, pendant longtemps, peu d’Américains s’y sont opposés. 67.

Protecteurs et promotions

Cependant, les États hostiles aux migrants ou aux réfugiés ne fonctionnent généralement pas dans le vide, ni leurs dirigeants. Plus communément dans les sociétés marquées par des intérêts hétérogènes et concurrents, tandis que les membres du camp anti-réfugiés / migrants font du lobbying pour le rejet de cette politique, d’autres groupes pro-réfugiés / migrants également motivés travaillent simultanément pour s’assurer que les cibles ne peuvent pas échapper à leurs obligations normatives et légales pour ceux qui cherchent un refuge contre la violence, la persécution ou la privation. En ce qui concerne leurs homologues restrictifs, la composition, la force et la visibilité des camps pro-réfugiés / migrants varient d’une crise à l’autre en fonction de la race et de l’origine ethnique des réfugiés / migrants en question et des avantages matériels et / ou psychologiques attendus dérivant de leur soutien. 68. Les camps pro-migrants ont tendance à être moins nombreux que ceux du camp des antis, mais leurs membres ont également tendance à être extrêmement visibles publiquement et des acteurs rhétoriquement habiles comme des avocats et des militants. Compte tenu de leur cohésion, de leur concentration et de leurs préférences intensives, le camp des pros peuvent ainsi compenser l’efficacité politique de leur manque d’effectifs.

Plus important encore, la force relative du camp pro-réfugiés / migrants tend à être renforcée par les liens de leurs membres avec diverses ONG nationales et internationales et groupes de pression dont la raison d’être est la protection et l’expansion des droits de l’homme en général et des droits des migrants et des réfugiés plus spécifiquement. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les groupes de défense des droits des réfugiés et des défenseurs des droits de l’homme se joignent de plus en plus aux organisations philanthropiques, aux individus concernés, aux églises, aux lobbies ethniques concernés et à d’autres pour créer des réseaux transnationaux de droits de l’homme qui s’étendent sur le globe. Comme la rock star et activiste irlandais Bono l’a observé : « L’administration n’a pas peur des stars du rock et des militants, elle est habituée à nous. Mais ils sont nerveux au sujet des ménagères et des gens d’église. Maintenant, lorsque ces personnes commencent à accompagner des stars du rock et des militants, elle commence vraiment à faire attention. » 69 Bien que ces réseaux aient augmenté en force depuis la signature de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, ils ont vraiment commencé à fleurir après 1961 – avec la fondation d’Amnesty International – et à proliférer, à se diversifier et à grandir après 1970. 70 En effet, le nombre d’ONG liées aux droits de l’homme a doublé entre 1973 et 1983, et bon nombre de ces organisations ont crû en taille et en efficacité, en grande partie en raison d’une capacité accrue à identifier les causes avec des « normes internationales bien institutionnalisées ». 71.

Ces réseaux et leurs alliés – membres des médias, du milieu universitaire, de la législature et des groupes d’intérêts ethniques et politiques – dépendent de deux facteurs particuliers pour exercer une influence domestique sur les dirigeants à l’appui des normes internationales. 72 Le premier est le désir des dirigeants de rester populaire, soit en raison de considérations électorales à court terme, soit en raison de préoccupations à plus long terme sur la façon dont ils apparaîtront au regard de l’histoire. La seconde est la légitimité politique. 73. Les politiques qui prescrivent des stratégies ou des tactiques contrevenant aux normes peuvent menacer la légitimité politique et limiter ainsi sévèrement le soutien dont ils jouissent de la part de la législature ou du parlement, dans les médias ou dans l’ensemble du public. 74 Bien que la nature et la portée des engagements juridiques et normatifs liés aux migrations varient selon les États, le régime des droits de l’homme a généralement imposé deux limites majeures à la discrétion de l’État en ce qui concerne sa légitimité politique : le droit d’asile et le principe de la non-discrimination raciale, les deux ayant mûri un droit international coutumier qui lie les États. 75

Les manifestations les plus largement reconnues de ces normes se trouvent dans la Déclaration des droits de l’homme de 1948, la Convention des Nations Unies de 1951 sur les réfugiés et le Protocole de 1967 relatif au statut des réfugiés. 76. Comme le disait le savant juriste David Martin : « Avant le développement de ces instruments internationaux, les opposants à une pratique du gouvernement auraient pu seulement faire valoir que la mesure était une mauvaise idée. Depuis l’adoption de ces déclarations, ces opposants sont souvent en mesure d’exercer une arme plus puissante dans le débat, car ils peuvent alors prétendre que la pratique du gouvernement n’est pas simplement une mauvaise politique, mais plutôt une violation du droit international ». 77 Le besoin de légitimité, en particulier lorsqu’il est associé à un désir de rester populaire ou d’être réélu, peut créer une passerelle de l’existence de normes à un comportement d’adhésion à ces normes. 78

Au fur et à mesure que la mobilisation au sein du camp pro-réfugiés / migrants augmente, les cibles seront soumises à une plus grande pression pour admettre, assimiler ou tout simplement accepter la responsabilité d’un groupe donné de réfugiés ou de migrants. Pour être clair, comme c’est le cas de la situation inverse, si un groupe particulier est relativement populaire ou considéré comme inoffensif − comme c’était le cas lors du premier exode des Cubains aux États-Unis, peu de temps après que Castro a pris le pouvoir en 1959 − une telle pression peut ne révéler aucun problème pour une cible potentielle. 79 L’opinion publique peut rester généralement favorable, en admettant, en assimilant ou en supposant simplement que le fardeau financier d’un groupe particulier de migrants ou de réfugiés est relativement peu coûteux. L’agitation intérieure ne sera pas un problème important, et la base de pouvoir de la cible ne sera pas menacée.

Lorsque le rejet entre collision avec la protection, il en résulte une vulnérabilité

Mais dans des sociétés marquées par des intérêts disparates et concurrents et des coûts et des avantages inégalement répartis – matériels, psychiques ou les deux – associés aux migrations de masse, les situations dans lesquelles un seul camp (soit le pro ou l’anti) se mobilise face à une crise aura tendance à être l’exception plutôt que la règle. Cela est particulièrement vrai en raison de l’existence de scissions concomitantes entre les élites et le grand public. En fait, des sondages récents suggèrent qu’il n’y a pas d’autre problème de politique étrangère, y compris des questions controversées telles que la mondialisation et l’importance de l’ONU, sur laquelle le public américain et ses élites sont plus profondément en désaccord. Par exemple, un sondage du Council on Foreign Relations de Chicago a révélé que 59% du public américain a identifié la réduction de l’immigration illégale comme un objectif de politique étrangère « très important », comparativement à seulement 21% pour l’élite. 80 Ainsi, face à une crise incessante ou en cours, les cibles se trouveront souvent confrontées à des factions hautement polarisées avec des intérêts mutuellement incompatibles et, par conséquent, face à un dilemme politique fondamental.

Les maitres-chanteurs qui s’engagent dans ce type de coercition connaissent l’existence de ces dilemnes politiques et visent intentionnellement à les exploiter à leurs propres fins politiques. Encore une fois, c’est l’essentiel de la stratégie de l’agitation politique. Au cours de l’été 1994, par exemple, des bateaux « étaient préparés dans presque tous les villages le long de la côte sud d’Haïti » dans une tentative explicite de « mettre plus de pression sur les États-Unis pour accélérer le retour d’Aristide ». Comme l’a noté un villageois à l’époque : « Nous ne pouvons pas combattre. (…) La seule façon de lutter est de faire en sorte que les Américains tiennent leurs promesses. La seule façon de le faire est de faire ce qu’ils craignent le plus [que nous venions en Amérique, NdlA] ». 81 De même, lorsque les fonctionnaires de l’Allemagne de l’Est ont plaisanté au milieu des années 1980 que leurs homologues de l’Allemagne de l’Ouest « prétendaient avoir une société libérale là-bas. [Nous allons] les laisser le prouver ! ». Ils ont pleinement anticipé que lâcher des demandeurs d’asile de l’Asie du Sud sur l’Allemagne de l’Ouest entraînerait un mécontentement répandu et persuaderait le gouvernement de l’Allemagne de l’Ouest précédemment réticent d’accepter leurs demandes. 82 Et ils avaient raison. 83

En fait, les maitres-chanteurs potentiels font souvent plus que simplement exploiter l’hétérogénéité existante dans les États cibles. Ils peuvent également viser à accroître la vulnérabilité de la cible au fil du temps en agissant de manière à catalyser directement ou indirectement une plus grande mobilisation, à augmenter le degré de polarisation entre les groupes et ainsi réduire les options de politique disponibles pour les cibles. Ils peuvent le faire en augmentant la taille, l’échelle et la portée d’un exode existant, en déplaçant les populations (par exemple, en ajoutant plus de membres des groupes « indésirables » ou particulièrement non sympathiques), en faisant monter le niveau des menaces ou simplement en faisant pression sur les membres pro ou anti-réfugiés / migrants.

En bref, les maitres-chanteurs visent à influencer les cibles par ce qui est, dans la contrainte traditionnelle, appelée cas de force majeure, un choix dicté par des circonstances accablantes. Les cibles, bien sûr, ont toujours le choix, mais un de ces choix est faussé si la cible pense que les conséquences d’une non-conformité empéchera un choix futur. 84 Ainsi, les maitres-chanteurs cherchent à réduire le nombre de réponses en terme de politique intérieure à un exode – en termes de théorie des jeux, afin d’affiner les chances de victoire de la cible, de sorte que la concession à leurs demandes commence à apparaître plus attrayante, du moins par rapport à la possibilité que l’avenir le soit moins, diminuant encore les choix favorables. 85 C’est simplement parce que, avec moins d’options politiques disponibles, la capacité de la cible à concilier des conflits de politiques intérieures et satisfaire des intérêts domestiques concurrents devient beaucoup plus circonscrit. 86 Comme l’indique Andrew Mack, les coûts peuvent « augmenter progressivement au point que la lumière au bout du tunnel ne devienne plus visible. (…) [Dans ce cas], les divisions générées au sein de la métropole deviennent en elles-mêmes l’un des coûts politiques pour le leadership. (…) Toute tentative de résoudre une contradiction va magnifier l’autre ». 87 Cela peut créer un dilemme particulièrement net pour le leadership d’une cible, ainsi qu’affaiblir de manière significative sa marge de manœuvre. 88 Dans de telles conditions, la concession – pour éviter les troubles généraux, pour éviter l’érosion de l’énergie, ou pour simplement faire disparaître une crise – peut devenir de plus en plus attrayante, ce qui est bien sûr exactement l’intention du maitre-chanteur. Il ne s’agit pas de suggérer que la concession dans de tels cas soit sans frais, seulement en cas de crise menaçante ou croissante, l’anticipation d’une douleur future et les coûts croissants doivent être pondérés par rapport aux coûts et opportunités associés à la fin rapide de la crise, en cédant aux exigences du maitre-chanteur.

Prévoir et mesurer le succès et l’échec de la coercition

Par conséquent, les cibles seront les plus vulnérables, pas lorsque leurs populations et / ou leurs élites seront unifiées, mais plutôt lorsqu’il existera un désaccord large et intense quant à la manière dont elles devraient répondre à une crise migratoire initiale ou continue. Encore une fois, dans les termes Olsoniens, les cibles seront plus vulnérables lorsqu’une crise annoncera des coûts concentrés (CC) et des bénéfices concentrés (CB) – en fonction des différents segments de la société − conduisant à une mobilisation élevée à la fois par ceux en faveur du groupe des réfugiés / migrants et ceux opposés au même groupe (Figure 1, Quadrant 4). 89. À l’inverse, dans les cas où une crise devrait produire des coûts faibles ou diffus (DC) et seulement des avantages diffus (DB) – par conséquent, aucun camp n’est mobilisé et l’opinion est moins polarisée – les cibles seront les moins vulnérables et la coercition sera le moins susceptible de réussir (Quadrant 2). Cependant, dans la plupart de ces cas, il est peu probable que la coercition soit tentée. Dans les cas où seul le camp pro-réfugiés / migrants est fortement mobilisé (Quadrant 1 : DC, CB), la vulnérabilité de la cible sera relativement faible car l’assimilation ou l’acceptation du groupe en question devrait être relativement simple. De même, dans les cas où seul le camp anti-réfugiés / migrants est mobilisé (Quadrant 3 : CC, DB), les cibles devraient également être relativement moins vulnérables car les options d’interdiction, de fermeture des frontières ou de rejet simple devraient être plus faciles à mettre en œuvre. Cela dit, la vulnérabilité dans les Quadrants 1 et 3 sera plus grande que dans le Quadrant 2 car, à partir de ces points de départ, les attentes d’un seul camp concernant la taille relative et la répartition des coûts et des avantages doivent se déplacer vers le haut pour déplacer la cible potentielle vers le Quadrant 4 ( CC, CB), 90

 


Figure 1 : vulnérabilité à la coercition

Intensité des

intérêts du camp pro

H Un peu
vulnérables
DC, CBQuadrant 1
Les plus
vulnérables
CC, CBQuadrant 4
L Moins
vulnérables
DC, DBQuadrant 2
Un peu
vulnérables
CC, DBQuadrant 3
L H
Intensité des intérêts du camp anti

 

Le multiplicateur de force des coûts d’hypocrisie

Un facteur qui peut encore améliorer la probabilité de réussite de la coercition par les maitres-chanteurs est la susceptibilité de la cible à une catégorie spéciale de coûts politiques (ou d’audience) que j’appelle les coûts d’hypocrisie. L’hypocrisie politique implique l’exagération des acteurs politiques de l’engagement de leur État envers la moralité. 91 Comme je les définis, par conséquent, les coûts d’hypocrisie sont des « coûts politiques symboliques qui peuvent être imposés lorsqu’il existe une disparité réelle (ou perçue) entre un engagement professé envers des valeurs libérales et / ou des normes internationales et des actions étatiques démontrées qui contreviennent à un tel engagement ». Les coûts de l’hypocrisie sont opérationnels d’une manière semblable à ce que les défenseurs des droits de l’homme appellent la « politique de la responsabilité », c’est-à-dire qu’« une fois qu’un gouvernement s’est engagé publiquement à respecter un principe. (…) Les réseaux peuvent utiliser ces positions, et leur contrôle sur l’information, pour exposer la distance entre le discours et la pratique. C’est embarrassant pour de nombreux gouvernements, qui peuvent essayer de sauver la face en réduisant cette distance » ou en faisant disparaître complètement le fossé en mettant fin à la crise par des concessions. 92

Les scientifiques politiques et les juristes internationaux se sont habituellement concentrés sur les conséquences potentiellement positives normatives de la politique de responsabilisation. 93. Mais l’exposition de l’écart avec cette hypocrisie entre le mot et l’acte peut également être exploitée par des acteurs motivés pour des motivations moins honorables. En fait, la création de tels écarts peut même être instiguée ou catalysée à dessein par des acteurs autonomes. Dans le contexte de ce type de coercition non conventionnelle en particulier, après avoir échoué à atteindre leurs objectifs par des voies d’influence traditionnelles, les maitres-chanteurs peuvent recourir à la création ou à l’exploitation de crises de réfugiés ou de migration. L’existence de ces crises peut inciter les cibles à se comporter de manière à violer des normes, car elles tentent d’éviter de supporter le fardeau et de contracter des coûts liés à la lutte contre les groupes anti-réfugiés / migrants dans leurs sociétés.

Ensuite, si les violations normatives suivent effectivement, les coûts d’hypocrisie peuvent être imposés par des groupes nationaux et internationaux pro-réfugiés / migrants qui cherchent à protéger les gens menacés, voire les maitres-chanteurs eux-mêmes. Par exemple, au milieu de la tentative susmentionnée de l’Allemagne de l’Est de contraindre l’Allemagne de l’Ouest au milieu des années 1980, un observateur du côté occidental a reconnu : « Alors que les Allemands de l’Ouest se fâchent et commencent à dire des choses grossières à propos de tous ces abus du droit d’asile par des personnes noires et brunes, il permet de présenter l’Allemagne de l’Ouest comme racialiste », en violation de sa propre constitution 94 De telles charges, en particulier lorsqu’elles sont associées à la menace de coûts futurs et croissants, peuvent rendre la concession plus attrayante, ce qui est précisément l’intention ! 95.

En d’autres termes, les éventuels maitres-chanteurs peuvent s’engager efficacement − avec l’aide (souvent involontaire) du camp pro-réfugiés / migrants − dans une sorte de piège aidé par les normes, selon lequel les normes humanitaires sont utilisées comme des gourdins coercitifs par des acteurs égoïstes ayant des motifs personnels en même temps que ceux ayant des objectifs plus altruistes, le tout se passant souvent simultanément. 96 On pourrait imaginer ce mécanisme comme une manifestation perverse de ce que Margaret Keck et Kathryn Sikkink appellent un modèle boomerang, mais qui fonctionne en sens inverse du mécanisme normativement positif que Keck et Sikkink décrivent. À la place des coûts imposés par les acteurs respectueux des normes face à ceux qui les violent systématiquement, dans le cas de la migration coercitive fabriquée, les acteurs violant les normes cherchent à imposer des coûts à ceux même qui agissent par eux-mêmes tout en visant généralement à les faire adhérer à leur cause. 97

La sensibilité des cibles aux coûts d’hypocrisie peut également être auto-infligée. Mais pourquoi les dirigeants prendraient-ils des engagements rhétoriques qui pourraient revenir les hanter ? L’une des raisons est d’élargir leurs options politiques à la maison. Les acteurs peuvent espérer que leurs paroles génèrent des votes ou leur offrent d’autres avantages politiques lors d’une campagne ou à un autre moment. Pour citer Michael Ignatieff, universitaire, militant et politicien du Parti libéral du Canada, dans le cadre de sa propre tentative d’imposer des coûts d’hypocrisie au gouvernement britannique :

« C’est exactement ce qui rend cette fausse indignation sur les faux demandeurs d’asile si absurdement hypocrite. Car après avoir tenté vivement d’encourager la xénophobie contre la horde étrangère des menteurs et des tricheurs à nos portes, le Daily Mail et le Home Secretary professent avec pitié leur attachement à nos ‘traditions libérales’ par rapport au droit d’asile. Ça suffit. Le libéralisme signifie quelque chose. Il vous engage à protéger les droits des demandeurs d’asile à avoir une audience, un avocat et un droit d’appel. Soit vous considérez les demandeurs d’asile comme des sujets portant sur les droits, soit comme une horde étrangère. Vous ne pouvez pas l’avoir dans les deux sens. Lorsque la tradition libérale britannique a [le secrétaire d’état Kenneth] Baker et le Daily Mail comme amis, elle n’a pas besoin d’ennemis. 98

Comme le suggère l’invective d’Ignatieff, les cibles potentielles peuvent se révéler vulnérables en déclarant certains groupes de migrants (réels ou potentiels) comme « victimes » et donc dignes de protection ou de refuge, par exemple en se référant aux membres d’un groupe particulier en tant que réfugiés qu’ils soient ou non ce qu’ils semblent correspondre à la définition juridique, mais alors empêche de respecter les engagements normatifs et juridiques que génère une désignation normative exaltée 99.

De telles normes renforcées de désignations peuvent être appliquées à un large groupe pour des raisons idéologiques, comme ce fut le cas lorsque les dirigeants occidentaux ont promis d’accueillir tous ceux qui « fuiraient avec leurs pieds » le communisme pendant la guerre froide, tout en espérant que peu de gens viendraient. Selon Cheryl Benard, ces états voulaient surtout « contraster favorablement avec les pays communistes et présenter la vie en Occident sous la meilleure lumière possible ». D’autre part, ils « ne voulaient pas encourager davantage de réfugiés à venir parce qu’ils ne seraient jamais vraiment accueillis ». 100 En essayant de gagner sur les deux tableaux, les pays occidentaux se sont habituellement placés sur des positions rhétoriques et normatives.

Ces tendances ne sont pas mortes avec la fin de la guerre froide. Les dirigeants politiques aspirant et en place appliquent parfois des désignations normativement privilégiées plus étroitement à des groupes ethniques, religieux ou nationaux particuliers. 101. Ils peuvent le faire pour élargir leur popularité avec de nouveaux segments de leurs électorats, pour renforcer leurs bases de pouvoir traditionnelles ou, au milieu de compétitions électorales intenses, pour établir des distinctions entre eux et leurs concurrents, distinctions face auxquelles ils pourraient être tenus plus tard de rendre des comptes.

Parfois, les acteurs utilisent une rhétorique normativement reliée à la migration, dans le but d’obtenir non seulement une approbation et une louange domestique mais aussi internationale, ce qui peut être utile en soi, en particulier pour les acteurs concernés par leur statut et leur réputation. Par exemple, la décision italienne de 1997 visant à lancer l’opération Alba a été motivée non seulement par la promesse du président albanais Sali Berisha selon laquelle le flux d’Albanais à travers l’Adriatique prendrait fin si l’Italie fournissait une aide et une assistance militaire, mais aussi par l’impératif italien « de prendre en compte l’opinion publique italienne à propos des Albanais » (qui n’était, pour utiliser un euphémisme, pas positive), 102 et « les aspirations de l’Italie à rejoindre l’UEM ». À l’époque, le gouvernement de Romano Prodi a justifié l’intervention « en termes d’image renvoyée aux Européens et de l’impression que cette politique aurait sur l’Europe». 103.

Même si les politiciens à titre individuel n’ont pas fait personnellement de déclarations rhétoriquement problématiques, ils peuvent néanmoins se retrouver vulnérables aux coûts d’hypocrisie en fonction des actions (ou des positions historiques) de leurs prédécesseurs et, en particulier, en raison des engagements nationaux de longue date à l’égard d’un ou de groupe(s). (Les relations des États-Unis avec les Cubains en sont un exemple évident). Comme le disait Arthur Schlesinger Jr. : « les normes déclarées solennellement, même si elles ne sont pas observées, vivent pour fournir des munitions à ceux qui exigent leur observance ». 104 Le fait que les dirigeants recourent à l’utilisation d’une rhétorique normativement exaltée pour des raisons d’instrumentalisation ou s’opposent réellement aux valeurs qu’ils énoncent est immatériel. Dans les deux cas, les dirigeants qui emploient une telle rhétorique peuvent ouvrir la voie pour prendre de bonnes décisions sur ces déclamations rhétoriques ou faire face aux coûts politiques de ne pas le faire, si leur action ne correspond pas à leurs engagements énoncés. 105.

Les normes ne doivent même pas être ce que Thomas Risse et Kathryn Sikkink appellent « socialisées » pour être des gourdins efficaces. Elles doivent seulement être reconnues comme étant importantes pour un segment de la société qui peut infliger des sanctions coûteuses à la cible. 106. Par conséquent, dans la mesure où des accusations d’hypocrisie politiquement coûteuses peuvent être appliquées à une cible, sa vulnérabilité à une éventuelle coercition augmentera. 107. Cela dit, les coûts d’hypocrisie ne sont pas une condition nécessaire. Les intérêts polarisés et mobilisés peuvent être indépendamment suffisants pour persuader les dirigeants de la cible à céder. L’imposition de coûts d’hypocrisie n’est pas non plus une garantie de succès du maitre-chanteur. 108. Néanmoins, face à une hétérogénéité aiguë et une mobilisation élevée des camps pro et anti, les coûts d’hypocrisie peuvent servir de multiplicateurs de force efficaces qui améliorent la vulnérabilité de certains dirigeants et de certaines cibles à la coercition migratoire.

Défenses des cibles et actions évasives

Bien sûr, la coercition n’est pas un jeu unilatéral et les cibles ne sont pas sans recours. Bien que, en raison de leur nature démocratique généralement libérale, la plupart des cibles soient contraintes de répondre (en initiant elles-mêmes les exodes), beaucoup trouvent des moyens de se battre et de résister, parfois avec succès. Trois réponses en particulier méritent d’être mentionnées. Tout d’abord, sous certaines conditions, les cibles peuvent externaliser, ou simplement se renvoyer la balle sur les conséquences visibles (et politiquement coûteuses) des crises migratoires sur les autres, contournant ainsi une coercition réussie en persuadant des tiers d’entreposer, d’héberger ou même d’assimiler un groupe indésirable. 109 Le transfert de responsabilité n’est pas toujours une option, cependant cela peut arriver, en particulier si les personnes déplacées sont déjà dans l’État cible ou si d’autres États potentiels pour le rôle d’hôte ou d’asile craignent eux-mêmes  des conséquences déstabilisantes associées à un afflux.

Deuxièmement, certains gouvernements ciblés parviennent à naviguer pour éviter les bancs de sable politiques représentés par les intérêts mutuellement incompatibles de leurs électeurs, en apaisant l’un ou l’autre camp en utilisant des paiements annexes ou en modifiant l’esprit des acteurs mobilisés sur l’opportunité d’un groupe de migrants ou de réfugiés donné grâce à la redéfinition des problèmes. En d’autres termes, les dirigeants peuvent réussir à changer les perceptions domestiques des coûts ou des bénéfices attendus associés à un afflux particulier. 110. Troisièmement, les cibles peuvent lancer avec succès une action militaire – ou menacer de le faire – pour prévenir ou arrêter les exodes à la source. En effet, parfois, les cibles utilisent même la menace de sorties hypothétiques pour justifier les actions militaires qu’elles souhaitent mener pour d’autres